II OSK 775/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 720/16 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] sierpnia 2016 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 720/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] sierpnia 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [..] sierpnia 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..], na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016r., poz. 961) – powoływanej dalej jako: "ustawa", po rozpatrzeniu odwołania P.O., uchyliło decyzję Wójta Gminy [..] z dnia [..] czerwca 2016 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie turbiny wiatrowej o mocy do 2 MW włącznie wraz infrastrukturą towarzyszącą, w tym: fundamentem, stacją kontenerową elektroenergetyczną, placem manewrowym, drogą dojazdową, linią energetyczną SN wraz ze światłowodem na działkach o nr ewid. [..], gm. B. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że dniu 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a zgodnie z art. 14 ust. 5 tej ustawy postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, dotyczące elektrowni wiatrowych, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy umarza się. Następnie Kolegium podkreśliło, że decyzja Wójta Gminy [..] z dnia [.] czerwca 2016 r., na skutek wniesionego przez stronę postępowania odwołania, nie stała się ostateczna do dnia wejścia w życie ustawy, tj. 16 lipca 2016 r. Kolegium ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę w toku postępowania odwoławczego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania było zatem zobowiązane do uwzględnienia nowego stanu prawnego, istniejącego w dacie orzekania. Skoro z treści art. 14 ust. 5 ustawy wynika obowiązek umorzenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy w sytuacji, gdy postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, to zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] skargę do sądu administracyjnego złożył w terminie prawem przewidzianym inwestor planowanej elektrowni wiatrowej podkreślając, że zaskarżona decyzja narusza jego interes prawny oraz jego prawo do uzyskania warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie turbiny wiatrowej poprzez uchylenie decyzji w sprawie tych warunków zabudowy i umorzenie postępowania pierwszej instancji z naruszeniem art. 14 ust. 6 in fine ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w sytuacji gdy wniesione do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] odwołanie od decyzji WZ powinno zostać przez to Kolegium rozpatrzone merytorycznie. Skarżący dodał, że przed dniem wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych na podstawie zaskarżonej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] decyzji Wójta Gminy [..] o warunkach zabudowy wszczęto postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę i w związku z tym decyzja ta nie utraciła mocy. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z zawiadomienia przez Starostwo Powiatowe w [..] z dnia [.] lipca 2016 r., znak: [..], o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jednej turbiny wiatrowej o mocy do 1 MW w celu udowodnienia, że zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 14 ust. 6 in fine ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w myśl którego zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] decyzja o warunkach zabudowy nie utraciła mocy pomimo jej wydania przed wejściem w życie tej ustawy. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że nie ulega żadnych wątpliwości, że w myśl art. 14 ust. 5 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, postępowania w przedmiocie wydania decyzji WZ, dotyczące elektrowni wiatrowych, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy umarza się. Wniesienie odwołania od decyzji Wójta Gminy [..] z dnia [..] czerwca 2016 r., uniemożliwiło uostatecznienie się tejże decyzji, wszczynając postępowanie odwoławcze. Sprawa, jakkolwiek wszczęta przed datą wejścia w życie powołanej ustawy, nie została zakończona do tej daty, co obligowało organ do jej umorzenia. Wskazywany przez skarżącego art. 14 ust. 6 ustawy odnosi się do ostatecznych decyzjach o warunkach zabudowy, na podstawie których wszczęto postępowanie o pozwolenie na budowę. Co prawda nie wynika to wprost z ww. przepisu, ale utrata mocy, o której mowa w tym przepisie, dotyczyć może wyłącznie decyzji ostatecznej, czyli wywołującej skutki prawne w niej zawarte. Decyzje nieostateczne takich skutków nie wywierają, dlatego nie mogą utracić mocy prawnej. Dodatkowo świadczy o tym treść art. 14 ust. 7 ustawy, który przewiduje, że utrata mocy decyzji, o których mowa w ust. 6, nie wymaga stwierdzenia ich wygaśnięcia w trybie określonym w art. 162 K.p.a. Należy przez to rozumieć, że utrata następuje z mocą samego prawa. Bez tego zapisu konieczne byłoby natomiast stosowanie przepisu art. 162 K.p.a., który dotyczy wyłącznie decyzji ostatecznych. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że organ architektoniczno-budowlany miał obowiązek wszcząć postępowanie na wniosek o pozwolenie na budowę (art. 61 § 1 K.p.a.). Kwestia ewentualnego rozstrzygnięcia, które może zapaść w tym postępowania, wykraczała zaś poza kognicję Sądu w badanej sprawie. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł K. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych przez błędnego jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ma on zastosowanie do wszelkich postępowań w sprawie wydania decyzji WZ, które nie zostały zakończone ostatecznie pomimo wydania w nich decyzji przez organ stopnia podstawowego i pomimo, iż w stosunku do inwestycji objętych takimi decyzjami WZ zostało przed wejściem w życie ustawy wszczęte postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, a w rezultacie przez niewłaściwe jego zastosowanie, nie uwzględniające art. 14 ust. 6 tej ustawy odnoszącego się do wszystkich decyzji WZ a nie tylko ostatecznych dotyczących inwestycji, co do których przed wejściem w życie tej ustawy zostało wszczęte postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 6 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ma on zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznych a w rezultacie na błędnym niezastosowaniu tego przepisu do stanu faktycznego odpowiadającego dyspozycji tego przepisu, to jest w sytuacji, gdy w stosunku do inwestycji objętej decyzją WZ zostało przed wejściem w życie tej ustawy wszczęte postępowanie o pozwolenie na budowę, 3. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych pomimo, że przepis ten jest sprzeczny z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, gdyż zarówno ten przepis, jak i żaden inny przepis tej ustawy, jak również żaden inny przepis obowiązujący w polskim systemie prawnym nie definiuje czym jest decyzja WZ i wobec jego nieookreśloności i niejasności naruszających zasady poprawnej legislacji jest on sprzeczny z konstytucyjną zasadą praworządności statuowaną w art. 2 Konstytucji RP, z której wynika zasada poprawnej legislacji. Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, należy zwrócić uwagę, że prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w związku z konkretnymi przepisami prawa materialnego, których naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zostały powiązane z naruszeniem w/w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., jednak Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał je w związku z poglądem wyrażonym przez ten Sąd w uchwale z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt II OPS 10/09, zgodnie z którym przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Zarzut naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie okazał się zasadny. Stosownie do tego przepisu, postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wszczęte i niezakończone do dnia 16 lipca 2016 r. (data wejście w życie cyt. ustawy) ulega umorzeniu. W aktualnym stanie prawnym decyzja o warunkach zabudowy nie może być bowiem podstawą lokalizacji elektrowni wiatrowej (M. Przybylska, Prawne uwarunkowania lokalizacji elektrowni wiatrowych - uwagi de lege lata po wejściu w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, Samorząd Terytorialny, 2017 r., nr 11, s. 23). Komentowany przepis analizowany był już przez Naczelny Sąd Administracyjny, który m.in. w wyroku z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2305/17 orzekł, że użyty przez ustawodawcę zwrot "umarza się" w art. 14 ust. 5 w/w ustawy, wiąże organ orzekający, albowiem ma charakter imperatywny, a zatem wydanie decyzji o umorzeniu postępowania nie zostało pozostawione uznaniu organu administracji publicznej. Skoro sprawa dotycząca warunków zabudowy nie została zakończona przed wejściem w życie cyt. ustawy, organ II instancji obowiązany był uwzględnić aktualny stan prawny i orzec o umorzeniu postępowania. Stanowisko Sądu I instancji w tym przedmiocie odpowiada przepisom prawa. Jednocześnie niezasadny bowiem okazał się zarzut naruszenia art. 14 ust. 6 cyt. ustawy. Przepis ten stwierdza, że decyzje WZ dotyczące elektrowni wiatrowych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy tracą moc, chyba że przed dniem wejścia w życie ustawy wobec inwestycji nimi objętych wszczęto postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę jest związany decyzją o warunkach zabudowy (art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem inwestora jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy przed podjęciem działań polegających na zmianie zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy. Wymóg dołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę decyzji o warunkach zabudowy nie jest tylko wymogiem o charakterze formalnym. Wprawdzie dołączenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu warunkuje formalną poprawność wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane), jednak uprzednie wydanie omawianej decyzji jest materialne - prawną przesłanką ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy określa bowiem dopuszczalność danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia ładu przestrzennego przyjętego na terenie, na którym realizowana ma być inwestycja. Decyzja ta rozstrzyga o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami prawa w zakresie oceny dopuszczalności konkretnego zagospodarowania terenu, który jest przygotowywany pod konkretne zamierzenie inwestycyjne. Opisana konstrukcja procesu inwestycyjnego, w której wydanie pozwolenia na budowę musi być poprzedzone ustaleniem warunków zagospodarowania przeznaczonego pod daną inwestycję terenu przesądza o tym, że w chwili wydawania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę decyzja ustalająca warunki zagospodarowania terenu musi być ostateczna. Tylko decyzja posiadająca taki walor wywołuje bowiem trwałe skutki prawne w zakresie rozstrzyganych tą decyzją zagadnień. To decyzja utrzymująca w mocy decyzję ustalająca warunki zabudowy, jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego, daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę( wyr. WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2011 r., sygn. II SA/Kr 328/11, post. NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II OZ 606/08, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że przez sformułowanie użyte w art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. "decyzje WZ dotyczące elektrowni wiatrowych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy" należy rozumieć wyłącznie ostateczne decyzje w przedmiocie warunków zabudowy, które to decyzje wydane przed dniem wejścia w życie ustawy nie tracą mocy, o ile przed dniem wejścia w życie ustawy wszczęto postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Użycie przez ustawodawcę w art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. sformułowania, iż decyzje tracą moc wyraźnie wskazuje, iż odnosi się ono co do zasady do decyzji ostatecznych, albowiem tylko takie decyzje definitywnie kształtują sytuację prawną stron postępowania administracyjnego, a na tym właśnie polega moc decyzji administracyjnej. Jest to sytuacja oczywiście odmienna niż dotycząca decyzji nieostatecznych, które wiążą jedynie organ, który je wydał (art. 110 § 1 K.p.a.) i co za tym idzie nie posiadają w ogóle mocy ostatecznego ukształtowania sytuacji prawnej, którą mogłyby utracić. Z taką sytuacją nie mamy zaś do czynienia w niniejszej sprawie. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w dniu 6 czerwca 2016 r., zaś decyzja organu I instancji z dnia [..] czerwca 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy nie uzyskała przymiotu ostateczności z uwagi na wniesienie wobec niej odwołania. Oznacza to, że w sprawie nie znajdował zastosowania art. 14 ust. 6 cyt. ustawy, lecz art. 14 ust. 5 tej ustawy, w oparciu o który organ II instancji zasadnie umorzył postępowanie w sprawie. Jedynie na marginesie powyższych rozważań zauważyć w tym miejscu trzeba, iż Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega potencjalne trudności w wykładni i stosowaniu przepisów art. 14 ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. wobec decyzji nieostatecznych w dniu wejścia w życie tej ustawy, którym jednakże nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, to jednak nie może się na ten temat wypowiadać, albowiem zagadnienie to wykracza poza granice kontrolowanej sprawy. Odnosząc się do ostatniego z zarzutów kasacji wskazać natomiast należy, że rzeczywiście przepis art. 14 ust. 5 w/w ustawy został sformułowany przez ustawodawcę niefortunnie, poprzez użycie określenia "decyzje WZ" zamiast pełnej nazwy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych posługuje się pojęciem języka potocznego, jakim jest wyrażenie "decyzja WZ", co należy ocenić krytycznie w świetle zasad techniki prawodawczej. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie posługuje się pojęciem "decyzja WZ" w stosunku do decyzji, których podstawę wydania stanowi ten akt prawny, zatem przepisy innych ustaw powinny uwzględniać obowiązujący język prawny (M. Makowski, Ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Komentarz, wyd. II, lex.). Niemniej jednak norma prawna wyprowadzona z treści art. 14 ust. 5 nie pozostawia wątpliwości, że komentowany przepis przejściowy odnosi się do wydanych decyzji o warunkach zabudowy oraz postępowań w przedmiocie wydania tych decyzji, niezakończonych w dniu wejścia w życie ustawy. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na postawie art. 184 P.p.s.a.