II FSK 3168/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz (spr.), Sędzia NSA Tomasz Kolanowski, Sędzia WSA (del.) Piotr Przybysz, , po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej P.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Wa 64/19 w sprawie ze skargi P.B. na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 1 grudnia 2016 r. nr. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Wa 64/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") oddalił skargę P.B. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Podstawą powyższego orzeczenia był art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej: "p.p.s.a."). W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego orzeczenia, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 54 § 1 w zw. z art. 1a ust. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm, dalej: “u.p.e.a."), poprzez błędną jego wykładnię i poprzez rozstrzygnięcie, że Skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do zaskarżenia czynności egzekucyjnej w trybie tego przepisu, z uwagi na to, że zawiadomienie Starostwa Powiatowego w P. o zajęciu ciągnika samochodowego siodłowego marki Renault Magnum nr rej [...] (dalej: "ciągnik") nie jest czynnością egzekucyjną, a czynnością techniczną, podczas gdy należało uznać, że prawidłowa wykładnia definicji czynności egzekucyjnych prowadzi do wniosku, że czynność obejmująca zawiadomienie Starostwa Powiatowego o zajęciu ciągnika jest czynnością egzekucyjną i podlega zaskarżeniu w trybie art. 54 § 1u.p.e.a.; 2) art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 4 p.p.s.a., polegające na zawężeniu rozstrzygnięcia do zbadania jedynie czy zawiadomienie Starostwa Powiatowego w P. o zajęciu ciągnika stanowiło czynność egzekucyjną i kwestii dopuszczalności skargi na czynność egzekucyjną Skarżącego, podczas gdy WSA powinien skontrolować postępowanie administracyjne całościowo, tj. zarówno pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego jak i procesowego; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. “c" p.p.s.a. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi i bezzasadne zastosowanie 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017, poz. 1257 z dalej: “k.p.a.") w zw. z art. 18 u.p.e.a., podczas gdy nie było do tego podstawy prawnej do zastosowania tego przepisu; 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. “c" p.p.s.a. w zw. art. 10 § 1 k.p.a., w związku z art. 9 k.p.a. i w związku z art. 8 k.p.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, podczas gdy organ naruszył ww. przepisy w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a do którego naruszenia doszło wskutek prowadzenia postępowania miedzy innymi z nieposzanowaniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, którego to naruszania Skarżący dopatruje się w niezawiadomieniu Skarżącego przez organ o zebraniu uzupełniającego materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się przez Skarżącego co do zebranych dowodów, wskutek czego uniemożliwiono Skarżącemu odniesienie się do stanowiska organu i pociągało za sobą naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.; 5) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. “c" p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, podczas gdy organ administracji publicznej: - nie wyjaśnił w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy: - nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący calego materiału dowodowego; - nie podjął wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zalatwienia sprawy, tj. takich jak przeprowadzenie dowodu mającego znaczenie dla sprawy, polegającego na zbadaniu akt z postępowania w Sądzie Rejonowym w R. .z powództwa R. C., ktory zwrócił się o zwolnienie zajętego ciągnika spod egzekucji, nie przeprowadzenie postępowania dowodowego z akt postępowania egzekucyjnego sygn. akt [...] oraz [...], niezbadanie oświadczenia Skarżącego co do stanu prawnego ciągnika; - a w konsekwencji oparł rozstrzygnięcie na niekompletnym materiale dowodowym przekazanym przez organ, ktorego skarga dotyczy, oraz - skonstruował uzasadnienie, które nie zawiera wszechstronnego i przekonywującego wyjaśnienia stanowiska sądu administracyjnego odnośnie istotnych dla sprawy okoliczności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały uszczegółowione powyższe zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna jest całkowicie bezzasadna. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wyjątkiem są tu jedynie przesłanki nieważności postępowania, które Sąd bierze pod rozwagę z urzędu. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zbadano, czy nie zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn nieważności, wskazywana w przywoływanym unormowaniu. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zawiadomienie Starostwa Powiatowego w P. o dokonaniu zajęcia jest czynnością egzekucyjną, czy też nie jest czynnością egzekucyjną oraz czy na zawiadomienie to służy skarga w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. do organu nadzoru nad organem egzekucyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznaje zarzut naruszenia przez WSA przepisów postępowania, tj. art. 54 § 1 w zw. z art. 1a ust. 2 u.p.e.a., poprzez błędną jego wykładnię i poprzez rozstrzygnięcie, że Skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do zaskarżenia czynności egzekucyjnej w trybie tego przepisu. Należy przypomnieć, że w myśl przepisu art. 1a pkt 2 u.p.e.a., przez czynności egzekucyjne rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. W przepisie tym ustawodawca nie wymienił enumeratywnie określonych czynności egzekucyjnych, jedynie zdefiniował ogólnie pojęcie "czynności egzekucyjnych". Egzemplifikacji ad casum "czynności egzekucyjnych" dokonywały sądy administracyjne oraz przedstawiciele doktryny prawa. Na przykład jak słusznie zauważał NSA w wyroku z dnia 11 października 2016 r.: "z analizowanej treści art. 1a pkt 2 ustawy egzekucyjnej nie wynika, aby przez czynność egzekucyjną rozumieć wszelkie czynności organu egzekucyjnego podejmowane w ramach toczącego się postępowania, ale tylko takie, które zmierzają, dążą do określenia jakiegoś celu, którym może być zastosowanie lub realizacja środka egzekucyjnego" (zob. sygn. akt II FSK 730/16; opublikowany w: CBOSA). W innym orzeczeniu z dnia 7 grudnia 2011 r., NSA podkreślał, że "nie będą czynnościami egzekucyjnymi takie działania organu egzekucyjnego, które nie wiążą się ze stosowaniem przymusu egzekucyjnego lub które wyłączają albo oddalają w czasie możliwość zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Nie będzie zatem czynnością egzekucyjną zawiadomienie o zmianie wysokości zajęcia, o której wierzyciel jest zobowiązany zawiadomić organ egzekucyjny stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). (...) jedynie informacyjny charakter tego zawiadomienia, jak również brak odrębnego trybu postępowania uregulowanego w u.p.e.a. wskazuje, że nie można zaliczać go do czynności o charakterze wykonawczym, ani też uznać za działanie organu egzekucyjnego zmierzające do zrealizowania środka egzekucyjnego, jakim jest egzekucja z rachunku bankowego. W orzeczeniu tym NSA zasadnie podnosił również, że "dodatkowe argumenty na poparcie tego poglądu można znaleźć w art. 64 § 1 u.p.e.a., który regulując wysokość opłat od czynności egzekucyjnych dokonywanych przy egzekucji należności pieniężnych - nie wymienia w tej liczbie zawiadomienia o zmianie wysokości zajęcia." (zob. wyrok NSA, sygn. akt II FSK 1784/10; opublikowany w: CBOSA). Przenosząc cytowany wyżej ostatni z argumentów, należy zauważyć że w rozpatrywanej sprawie, przepis art. 64 § 1 u.p.e.a., również nie wymienia "zawiadomienia o dokonaniu zajęciu" i nie wskazuje wysokości opłaty z tego tytułu. Takie działanie organu egzekucyjnego zaaprobowano również w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2007 r., III SA/Wa 3599/06 oraz w wyroku NSA z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK; opublikowany w: CBOSA). Z kolei w literaturze przedmiotu wskazuje się, że czynności egzekucyjne, o których mowa w art. 1a pkt 2 u.p.e.a., mają charakter wykonawczy, ponieważ są podejmowane w celu zastosowania środków egzekucyjnych. (zob. D. Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz 2005, Wrocław 2005, s. 390 oraz W. Grześkowiak, Egzekucja administracyjna – teoria i praktyka z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, Warszawa 2006, s. 15). Rację ma zatem WSA, pisząc w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że treść art. 98 § 4 u.p.e.a. wskazuje, że zawiadomienie organu prowadzącego rejestrację o dokonanym zajęciu środka transportu podlegającego rejestracji jest ściśle powiązane z czynnością zajęcia tego środka transportu. W tej sytuacji, to zajęcie środka transportu jest czynnością egzekucyjną, a zawiadomienie organu prowadzącego rejestrację jest jedynie czynnością towarzyszącą czynności egzekucyjnej. Nie wątpliwie zawiadomienie organu prowadzącego rejestrację jest czynnością materialno-techniczną, będącą bezwzględną konsekwencją czynności zajęcia. Z pewnością zawiadomienie, o którym mowa w art. 98 § 4 u.p.e.a. można uznać za czynność postępowania egzekucyjnego, bo jest regulowane w u.p.e.a., ale nie można go uznać za czynność egzekucyjną w rozumieniu art. 1a pkt 2 u.p.e.a. W świetle powyższych wywodów, w danej sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 54 § 1 u.p.e.a., gdyż zobowiązanemu przysługuje skarga, ale wyłącznie na czynności egzekucyjne, do których zawiadomienie organu prowadzącego rejestrację o dokonanym zajęciu środka transportu, nie mieści się w pojęciu "czynności egzekucyjnych". Mając powyższe na uwadze, za całkowicie chybiony należy uznać zarzut naruszenia przepisów art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 4 p.p.s.a., polegające na zawężeniu rozstrzygnięcia do zbadania jedynie czy zawiadomienie Starostwa Powiatowego w P. o zajęciu ciągnika stanowiło czynność egzekucyjną i kwestii dopuszczalności skargi na czynność egzekucyjną Skarżącego. WSA w rozpatrywanej sprawie nie był uprawniony do kontrolowania postępowania administracyjnego całościowo, tj. zarówno pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Zgodnie z treścią przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r., nakaz “rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę (zob. sygn. akt I FSK 227/17, opublkowany w: CBOSA). Kontroli Sądu w rozpoznanej sprawie poddane zostało postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z 1 grudnia 2016 r., utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Lublinie z 1 sierpnia 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie skargi z 20 maja 2015r. na czynność polegającą na zawiadomieniu Starostwa Powiatowego w P. – Wydział Komunikacji zawiadomieniem z 12 maja 2015 r. o zajęciu środka transportu. Tym samy nie zasługuje również na aprobatę zarzut naruszenia przez WSA przepisów art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. “c" p.p.s.a. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi i bezzasadne zastosowanie 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Nie doszło także do naruszenia w danej sprawie do naruszenia przepisów art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. “c" p.p.s.a. w zw. art. 10 § 1 k.p.a., w związku z art. 9 k.p.a. i w związku z art. 8 k.p.a. oraz nie uchybiono przepisom art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. “c" p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zawiadomienie o dokonaniu zajęcia nie jest czynnością egzekucyjną, o której mowa w przepisie art. 1a ust. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dlatego też na zawiadomienie to nie służy skarga do organu nadzoru nad organem egzekucyjnym w trybie art. 54 § 1 tej ustawy. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.