II SA/Bk 807/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ł. na uchwałę Rady Powiatu Grajewskiego z dnia 29 listopada 2017 r. nr XLIII/227/17 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z drogi na koszt właściciela i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości W dniu 29 listopada 2017 r. Rada Powiatu Grajewskiego podjęła uchwałę nr XLIII/227/17 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z drogi na koszt właściciela i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg. W podstawie prawnej uchwały wskazano przepis art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.), dalej: P.r.d. Stawki ustalone w uchwale dotyczyły roku 2018. Prokurator Okręgowy w Ł. zaskarżył powyższą uchwałę do sądu administracyjnego. Zarzucił rażące naruszenie prawa, tj. - art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 130a ust. 6a P.r.d. i art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (dalej: u.s.p.) poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego polegające na ustanowieniu w drodze uchwały odmiennych zasad naliczania opłaty za przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi przyjmując opłatę za każdą rozpoczętą dobę, podczas gdy treść ustawy wskazuje na naliczenie opłaty za każdą pełną dobę przechowywania pojazdu; - art. 40 u.s.p. oraz art. 130a ust. 6 P.r.d. polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego i ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu przy uwzględnieniu kosztów ponoszonych przez powiat oraz polegające na nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje uchwalenie tych opłat. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Wskazał na zawartą przez Powiat Grajewski w dniu 29 grudnia 2017 r. umowę z wykonawcą – przedsiębiorcą A. P. J. P., na mocy której przedsiębiorca zobowiązał się do usuwania i przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym zgodnie z przyjętymi w umowie cenami jednostkowymi. Zdaniem Prokuratora, ustawodawca wskazał w przepisie art. 130a ust. 6 P.r.d. dwa kryteria, które powinny stanowić podstawę ustalenia wysokości opłat oraz wykluczył możliwość kierowania się innymi kryteriami, nie wymienionymi w treści tego przepisu. Wskazał, że w szczególności kryteriami tymi nie mogą być inne koszty ponoszone przez powiat, kalkulacja strat wynikająca z konieczności ponoszenia kosztów, które nie zostaną nigdy zwrócone przez właścicieli odholowanych i przechowywanych na parkingu strzeżonym pojazdów, która to kalkulacja miałaby zminimalizować ponoszone z tego tytułu przez Powiat straty. Prokurator wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące spornego zagadnienia. Wyjaśnił, że Rada Powiatu ustaliła jako obowiązujące stawki, których wysokość oscyluje w górnych granicach ogłoszonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów, pomimo iż opłaty ustalone umownie są niższe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał na stawki określone w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. (M.P. z 2017 r., poz. 772) oraz wyjaśnił, że Powiat corocznie stosownie do przepisów o zamówieniach publicznych wybiera podmiot świadczący usługi usuwania, przemieszczania, holowania i przechowywania pojazdów. Na rok 2018 umowa w tym zakresie również została zawarta. Przedstawił w formie tabeli porównanie stawek wynikających z uchwały i z umowy dla każdej kategorii pojazdów. Zdaniem organu, z porównania wynika, że jednostkowe koszty usuwania pojazdów stanowią w poszczególnych kategoriach pojazdów około 98 % ustalonej stawki opłaty. Inaczej jest wyłącznie w przypadku stawek za najczęstsze przypadki przechowywania pojazdów, o masie całkowitej do 3,5 tony, gdzie jednostkowe koszty stanowią blisko połowę stawki opłaty. Jedynie też w zakresie przechowywania pojazdów do 3,5 tony oraz rowerów i motorowerów występują istotne ilości dób przechowywania: w 2018 r. na ogólną ilość 412 dób przechowywania pojazdów, 401 dotyczyło tych dwóch kategorii pojazdów. Jeśli chodzi o wysokość wydatków, jakie Powiat poniósł w 2018 r. na rzecz podmiotu, z którym miał zawartą umowę, to organ wskazał, że: do dnia 28 listopada 2018 r. usunięto łącznie 46 pojazdów, w tym 44 zostały odebrane przez właścicieli po uiszczeniu opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu, w dwóch przypadkach pojazdów nie odebrano, a ich właściciele nie ponieśli z tego tytułu kosztów. W sumie właściciele odebranych aut wnieśli opłaty w wysokości 29 530 zł, a zadłużenie co do dwóch pojazdów, co do których opłat nie uregulowano, wyniosło 4 860 zł. Powiat w tym czasie za ww. usług poniósł koszty w wysokości 30 409, 29 zł, co stanowi blisko 94 % opłaty, jakie Powiat pobrał za realizację usługi. Odnośnie wynikającej z art. 130a ust. 6 P.r.d. przesłanki konieczności sprawnej realizacji zadania usuwania pojazdów z dróg, zdaniem organu, skarżący Prokurator nie wskazał w jaki sposób rozumie tę przesłankę. Tymczasem "konieczność sprawnej realizacji zadań" należy rozumieć jako obowiązek Rady Powiatu podjęcia próby analizy i oceny, jakie czynniki mogą uniemożliwić sprawną realizację zadań, a następnie ustalając wysokość opłat uwzględnić wydatki, jakie mogą zostać poniesione w celu eliminacji tych czynników. Powiat zatem musi brać pod uwagę wydatki organizacyjne i pracownicze (pracownicy są zaangażowani w wyłanianie wykonawcy, formułowanie umowy, rozliczanie rzeczowe i finansowe realizacji umowy, rozliczanie właścicieli pojazdów). Wydatki organizacyjne obejmują, zdaniem organu, opłatę za złomowanie, ocenę techniczną pojazdu stanowiącą podstawę decyzji o likwidacji i złomowaniu, koszty postępowania w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu (obecnie trwają dwa takie postępowania), koszty korespondencji, a także przewidywanie kosztów usunięcia pojazdu, którym właściciel się nie zainteresuje. Wielkość tych kosztów nie może być znana Radzie Powiatu w chwili ustalania stawek tych opłat. Obecnie zadłużenie z całego okresu realizacji zadania usuwania i przechowywania pojazdów wynosi 213 041, 30 zł. Organ wskazał na przepis art. 167 ust. 1 Konstytucji RP i zasadę zapewnienia udziału w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających zadań. Skonkludował, że Rada Powiatu Grajewskiego "nie zarabiała na realizacji zadania publicznego usuwania i przechowywania pojazdów usuniętych z dróg". Podczas rozprawy w dniu 19 lutego 2019 r. pełnomocnicy organu wskazali, że nie sporządzano pisemnego uzasadnienia uchwały. Wyjaśnili, że na 54 zholowane pojazdy 4 nie zostały odebrane, zaś ściągalność opłat od właścicieli pojazdów jest na poziomie 2 – 4 %. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawą są przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm., dalej: P.r.d.), a zwłaszcza art. 130a ust. 6 tej ustawy. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu, rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Maksymalne stawki opłat określone zostały w art. 130a ust. 6a P.r.d., obowiązują one w danym roku kalendarzowym i ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy (ust. 6b). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza w drodze obwieszczenia maksymalne stawki opłat (ust. 6c). Ustalenie to na rok 2018 nastąpiło w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. (M.P. z 2017 r., poz. 772) w następujący sposób: (1) rower lub motorower: (a) za usunięcie - 113 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 20 zł; (2) motocykl: (a) za usunięcie - 223 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 27 zł; (3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t: (a) za usunięcie - 486 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 40 zł; (4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t: (a) za usunięcie - 606 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 52 zł; (5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t: (a) za usunięcie - 857 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 75 zł; (6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t: (a) za usunięcie - 1263 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 136 zł; (7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne: (a) za usunięcie - 1537 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 200 zł. Powyższe maksymalne ustalone przez Ministra stawki nie obowiązują bezpośrednio, bowiem organ samorządu powiatowego ustala własne stawki (do wysokości maksymalnej wskazanej przez Ministra w obwieszczeniu) podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 P.r.d. Jest zobowiązany kierować się dwiema przesłankami: koniecznością zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingach strzeżonych oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Przepis art. 130a ust. 6 P.r.d. oznacza zatem, że rada powiatu jest zobowiązana do przeanalizowania działań jakie powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki i przy zapewnieniu ciągłości usług, przy uwzględnieniu ceny (rzeczywistych kosztów) za świadczenie tego typu usług na terenie powiatu, którego dotyczy uchwała. Ustalenie końcowych stawek opłat powinno zatem stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek. W orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym także w orzecznictwie tutejszego sądu, utrwaliło się stanowisko, zgodnie z którym żadne inne okoliczności, poza wyszczególnionymi w art. 130a ust. 6 P.r.d., nie mogą wpływać na sposób realizowania upoważnienia ustawowego (vide wyroki WSA w Białymstoku z dnia 31 stycznia 2019 r., II SA/Bk 714/18 oraz z dnia 22 stycznia 2019 r., I SA/Bk 673/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA). Organ powiatu jest zobowiązany przy podejmowaniu uchwały na wskazanej wyżej podstawie, przeanalizować wymienione w niej przesłanki materialnoprawne i dać tej analizie wyraz w uzasadnieniu uchwały. Sporządzenie uzasadnienia uchwały w tym przypadku jest sposobem na wykazanie, że organ skorzystał z możliwości elastycznego kształtowania treści uchwały, rozważał wysokość stawek i kryteria, które miały wpływ na ich ustalenie w takiej a nie innej wysokości. Uzasadnienie uchwały stanowi sposób na wykazanie, że organ podjął uchwałę w granicach upoważnienia ustawowego, uwzględniając ustawowe kryteria, a więc nie arbitralnie. Ma to istotne znaczenie także dla kontroli sądowoadministracyjnej, w trakcie której sąd ocenia, czy organ kierował się przesłankami ustawowymi czy innymi, których nie mógł wziąć pod uwagę. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie pojazdów i ich przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów a nie innymi okolicznościami Jak wskazał WSA w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 lutego 2018 r. w sprawie II SA/Sz 1314/17, ustalenie tych stawek winno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (CBOSA). Skład orzekający w sprawie niniejszej powyższe stanowisko w całości podziela. Zaskarżona w sprawie niniejszej uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego nie zawiera uzasadnienia. Zasada prawidłowej i rzetelnej legislacji wyprowadzona z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) wymaga, aby nałożenie na obywatela określonego obowiązku w akcie prawa miejscowego i w sytuacji, gdy ustawodawca w upoważnieniu do wydania aktu pozostawia organowi margines swobody – zawierało stosowne uzasadnienie odwołujące się do kryteriów ustawowych formułujących upoważnienie. Z uzasadnienia uchwały powinny wynikać argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku stawek za usunięcie i przechowywanie pojazdów. Brak formalnego umotywowania zaskarżonej uchwały, potwierdzona na rozprawie przez pełnomocnika organu, uzasadnia postawienie uchwale zarzutu arbitralności w momencie jej podejmowania tj. niemożności sprawdzenia, czy została ona podjęta w granicach upoważnienia ustawowego, w tym przypadku wynikającego z art. 130a ust. 6 P.r.d. Stanowi to o istotnym naruszeniu prawa, tj. podstawy prawnej uchwały oraz przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), tj. § 141 w związku z § 131 ust. 1. Zgodnie z tymi ostatnio wskazanymi normami, do projektu aktu prawa miejscowego należy przedłożyć uzasadnienie. Zdaniem sądu, jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy ustawodawca pozostawia prawodawcy lokalnemu granicę swobody regulacyjnej, jak ma to miejsce w przypadku upoważnienia ustawowego z art. 130a ust. 6 P.r.d. Motywacja podjęcia zaskarżonej uchwały przedstawiona w odpowiedzi na skargę powyższego uchybienia nie eliminuje. Zrealizowanie zasady dobrej legislacji wymaga, aby motywy podjęcia uchwały (kierowanej jako akt prawa miejscowego do odbiorcy generalnego i abstrakcyjnego) były znane w momencie jej przyjmowania, a nie były ujawniane dopiero jako odpowiedź na zarzuty naruszenia prawa. Wystąpienie powyższej wady i jej wpływ na treść uchwały znajduje potwierdzenie w sporządzonej odpowiedzi na skargę (w tym w treści zawartej w niej tabeli) oraz czyni skutecznym zarzut skargi o nieuwzględnieniu w należyty sposób przesłanek podjęcia uchwały zawartych w upoważnieniu ustawowym w art. 130a ust. 6 P.r.d. Zdaniem sądu, w szczególności koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu powinny stanowić odpowiednik cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego typu usługi komercyjne na terenie powiatu. Innymi słowy, nie chodzi o całokształt kosztów, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach, bądź związanych z egzekucją należnych opłat od właścicieli czy byłych właścicieli pojazdów, jak też nie chodzi o wydatki organizacyjne czy pracownicze, ale chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu. Dopiero po ustaleniu tego "parametru" rada powiatu powinna uwzględnić go przy podejmowaniu uchwały określającej wysokość stawek spornych w sprawie niniejszej opłat. Inaczej rzecz ujmując, jeśli ustalenie wysokości przedmiotowych opłat powinno być zależne od rzeczywistych kosztów usług odholowania pojazdów i przechowywania ich na parkingach, świadczonych przez firmy z danego powiatu, to w pierwszej kolejności rada powiatu powinna dysponować uprzednią informacją na temat tych kosztów. W innym przypadku, trafny jest zarzut ustalenia opłat w sposób arbitralny. Jak wynika z akt sprawy oraz z odpowiedzi na skargę, umowa na wykonywanie usługi usuwania i przechowywania pojazdów została zawarta w dniu 29 grudnia 2017 r., tj. miesiąc po tym jak uchwalono uchwałę, zaś przyjęte w umowie stawki są niższe w przypadku usuwania pojazdów, a znacząco niższe w przypadku przechowywania pojazdów, od stawek ustalonych w zaskarżonej uchwale. Sąd dostrzega, że w przypadku usuwania pojazdów stawki umowne wynoszą ponad 90 % wysokości stawek ustalonych w zaskarżonej uchwale (np. w przypadku roweru lub motoroweru różnica wynosi 0,60 zł, w przypadku pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t różnica wynosi 9, 50 zł, w przypadku pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne różnica wynosi 47 zł), jednakże zauważyć należy, że różnica istnieje. O ile przy porównaniu stawek w uchwale i w umowie przypadających za jedną dobę różnica ta nie wydaje się znaczna, o tyle jednak nabiera znaczenia w przypadku znacznej ilości usuwanych pojazdów. Różnica między stawką określoną w uchwale (wyższą) a ceną usługi określoną w umowie z przedsiębiorcą (niższą) każdorazowo stanowi dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego, do którego pobrania przepis art. 130a ust. 6 P.r.d. nie upoważnia, niezależnie od faktycznej wysokości tej różnicy na korzyść powiatu. Tym bardziej jest to widoczne przy porównaniu stawek ustalonych w uchwale i wynikających z umowy jeśli chodzi o przechowywanie pojazdów. Przykładowo w zakresie pojazdów najcięższych (powyżej 16 ton) i pojazdów przewożących materiały niebezpieczne różnica wynosi odpowiednio 118, 77 zł i 178, 77 zł. Oznacza to, że stawki z uchwały nie odpowiadają rzeczywistym kosztom usługi przechowywania, niezależnie od powodów, dla których przedsiębiorca ustalił dla pięciu kategorii pojazdów stawki przechowywania na poziomie 1,23 zł. Odnośnie konieczności sprawnej realizacji zadań jako drugiej, obok rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, przesłanki ustalenia stawek na podstawie art. 130a ust. 6 P.r.d., to wskazać należy, że brak uzasadnienia uchwały w tym zakresie, wskazania na konkretne "koszty sprawnej realizacji zadań" czy ich kalkulację uniemożliwia ocenę, w jakim zakresie uwzględniono tę przesłankę. Powoływanie się ogólnie na wydatki organizacyjne i pracownicze nie jest argumentem odwołującym się do zapewnienia sprawnej realizacji zadań, ale do pokrycia kosztów funkcjonowania obsługującego organ urzędu. Nie wynika z odpowiedzi na skargę, że Powiat ponosi konkretne koszty, celowane na "sprawną realizację zadań" w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów. Tymczasem, co należy jeszcze raz podkreślić, wywodzony z art. 130a ust. 6 P.r.d. warunek, by wysokość stawek opłat, o jakich mowa w tym przepisie, była determinowana jedynie koniecznością sprawnej realizacji zadań powiatu w zakresie usuwania z drogi i przechowywania pojazdów oraz kosztami wykonania tych usług na obszarze danego powiatu, należy interpretować w ten sposób, że chodzi tu o rzeczywiste, realne koszty, a nie koszty ogólnej obsługi organizacyjnej urzędu. Powyższej oceny nie zmienia argument o stratach ponoszonych na przestrzeni lat przez Powiat w związku z realizacją obowiązku usuwania i przechowywania pojazdów. Informacja o faktycznych stratach nie jest istotna z punktu widzenia oceny, czy organ właściwie, z wykazaniem zrealizowania przesłanek ustawowych, umotywował uchwałę podjętą na podstawie art. 130a ust. 6 P.r.d. Takiego zaś wykazania zabrakło, odpowiedź na skargę tej czynności nie może zastąpić, zaś argumentacja w niej przytoczona jedynie potwierdza, że treść uchwały nie odpowiada przesłankom ustawowym. Dlatego sąd ocenił wniesioną skargę jako skuteczną i opartą na trafnych zarzutach istotnego naruszenia prawa – w zakresie w jakim dotyczy nieuwzględnienia rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, co ma wpływ na treść całej zaskarżonej uchwały. Sąd nie podziela natomiast stanowiska Prokuratora dotyczącego interpretacji przepisu art. 130a ust. 6 a P.r.d. w zakresie wskazania, że sformułowanie "za każdą dobę przechowywania" oznacza możliwość pobierania opłat wyłącznie za każdą pełną dobę przechowywania pojazdu. Skład orzekający w sprawie niniejszej uznaje za trafne stanowisko WSA w Olsztynie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie II SA/Ol 771/18, zgodnie z którym "gdyby podzielić pogląd Prokuratora to nie można byłoby pobrać żadnych opłat w przypadku odebrania pojazdu przed upływem doby, a przecież oczywistym jest, że koszty takie, jak choćby związane z przyjęciem i wydaniem pojazdu muszą być poniesione" (CBOSA). Odnotować jednak należy również stanowisko odmienne (vide np. wyrok z dnia 11 stycznia 2019 r., II SA/Gl 798/18, CBOSA). Niepodzielenie stanowiska Prokuratora w tym zakresie nie miało jednak wpływu na nieważność zaskarżonej uchwały w całości, która wystąpiła z innych przyczyn. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Odnośnie wniosku organu o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania należy wskazać, że na etapie postępowania sądowoadministracyjnego pierwszoinstancyjnego kwestię tę reguluje art. 200 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd zasądza koszty od organu na rzecz skarżącego wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi. Oczywiście koszty powinny zostać faktycznie poniesione. Druga z przesłanek nie została spełniona. Natomiast brak jest podstawy prawnej przed sądem adminisitracyjnym pierwszej instancji do zasądzenia kosztów na rzecz organu.