II OSK 882/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 411/16 w sprawie ze skargi E. T. na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez E. T. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 411/16, uchylający postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej straży Pożarnej w [...] z dnia 12 października 2015 r. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W wyniku rozpoznania wniosku KMD Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o wyrażenie zgody na zastosowanie w planowanej inwestycji rozwiązań zamiennych w odniesieniu do wymagań stawianych wobec dróg pożarowych, [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. wyraził zgodę na zastosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej w związku z niespełnieniem wymagań technicznych drogi pożarowej dla budynku handlowego położonego w [...] przy ul. [...] na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]i [...], z określonymi następującymi wskazaniami: (1) ściana zewnętrzna budynku (wschodnia) od strony drogi pożarowej zostanie wykonana jako ściana oddzielenia przeciwpożarowego, (2) drzwi wyjściowe z budynku jak również otwory okienne znajdujące się w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego (w ścianie wschodniej) zostaną wykonane w klasie odporności ogniowej El 30, (3) dostęp do budynku do jego ścian zapewniony jest z trzech stron tj. od strony południowej, wschodniej i północnej drogami utwardzonymi, (4) dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu nie przekroczy 3 minut. Budynek znajduje się w odległości 580 m od Komendy Państwowej Straży Pożarnej w [...] przy ul. [...] Pismem z dnia 2 lipca 2015 r. E. T. wystąpiła o wznowienia postępowania zakończonego powyższym postanowieniem, wskazując, że została pominięta w tym postępowaniu bez swojej winy. Postanowieniem z dnia 12 października 2015 r. [...] Komendant Wojewódzki PSP w [...], działając na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 123 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem z 6 lutego 2012 r., stwierdził bowiem, że wnioskodawczyni nie ma interesu prawnego w sprawie dotyczącej ochrony przeciwpożarowej. Wskazał, że uznanie zainteresowanej za stronę w postępowaniu prowadzonym przed organem administracji architektoniczno-budowlanej nie przekłada się na status strony w postępowaniu prowadzonym przez organy Państwowej Straży Pożarnej. Wskutek złożonego przez E. T. zażalenia, Komendant Główny PSP postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1340 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w części dotyczącej sentencji o treści: "(...) odmawiam wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, w którym [...] KW PSP na zasadach i w trybie przewidzianym w ówcześnie obowiązującym przepisie § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139), wyraził zgodę na zastosowanie rozwiązań zamiennych, rekompensujących niezgodności w kwestii doprowadzenia drogi pożarowej do inwestycji, zlokalizowanej na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]i [...], przy ul. [...] w [...] (...)" i nadał jej nową treść: "(...) odmawiam wznowienia postępowania w sprawie, w której [...] KW PSP wydając postanowienie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] na podstawie § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030) oraz obowiązującego w dacie wydania postanowienia § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 121, poz. 1137 z późn. zm.), wyraził zgodę na zastosowanie rozwiązań zamiennych, rekompensujących niezgodności w kwestii doprowadzenia drogi pożarowej do inwestycji, zlokalizowanej na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]i [...], przy ul. [...] w [...] (...)". W pozostałym zakresie utrzymano zaskarżone postanowienie w mocy. Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie do niepełnienia przez wnioskodawczynię warunku przewidzianego w art. 28 k.p.a., pozwalającego traktować ją jako stronę postępowania zakończonego wydaniem postanowienia z dnia 6 lutego 2012 r. Zdaniem organu, stroną postępowania w sprawie uzgodnienia rozwiązania zamiennego jest tylko osoba, na której spoczywa obowiązek wynikający z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.), dotyczący przygotowania budynku, obiektu lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej. Uzgodnienie z zaproponowanymi rozwiązaniami zamiennymi jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). W odniesieniu do przyczyn wydania orzeczenia reformatoryjnego, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wyjaśnił, że organ I instancji, stosownie do art. 149 § 3 k.p.a., powinien zawrzeć informację w sentencji postanowienia, że odmawia wznowienia postępowania w sprawie, a nie, że odmawia wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Wadliwie organ przywołał również podstawę prawną postanowienia, ponieważ podstawę tę stanowić powinny przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, a nie przepisy nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyła E. T., wnosząc o uchylenie obu postanowień organów wydanych w sprawie. Rozstrzygnięciom tym zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7 ust. 1, art. 9 ust. 1, art. 28 ust. 2 i art. 34 ustawy – Prawo budowlane, a także art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 28 k.p.a. Skarżąca podniosła również zarzut niekonstytucyjności zaskarżonych postanowień w zakresie nierównego traktowania stron postępowania. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem prezentowanym w zaskarżonym postanowieniu twierdząc, że jej interes prawny wynika z posiadania statusu strony we wznowionym postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w ramach którego toczyło się postępowanie uzgodnieniowe. Odmówienie udziału skarżącej w postępowaniu, tak jak i odmowa udostępnienia akt i zapoznania się z nimi w celu oceny przyjętych rozwiązań zastępczych oraz oceny przyczyn, które stały za takim rozstrzygnięciem, zdaniem skarżącej, uniemożliwia jej możliwość zabezpieczenia własnego interesu prawnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 411/16, uwzględniającego skargę E. T., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że instytucja wznowienia postępowania uregulowana w Rozdziale 13 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego służy stworzeniu prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została wydana decyzja ostateczna. Prowadzenie postępowania w sprawie wznowienia następuje w oparciu o postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w kodeksie oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Odmowa wznowienia postępowania może nastąpić zatem wyłącznie ze względów formalnych. W skład przesłanki formalnej dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowanie wlicza się również interes prawny składającego wniosek, jednak nie dotyczy to przypadku, gdy wniosek opiera się o podstawę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wynika to z faktu, że ocena zaistnienia przesłanki wznowieniowej odbywa się w fazie postępowania in merito, stąd niedopuszczalne jest, by w fazie wstępnej organ był uprawniony do rozstrzygnięcia, czy zapatrywanie wnioskodawcy, że nie uczestniczył w postępowaniu bez swojej winy, chociaż przysługiwał mu interes prawny, było uzasadnione. Stwierdzenie w kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje-zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Sąd I instancji zauważył też, że w części orzeczeń wskazuje się, że w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej strony składającej wniosek, dopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia. Oczywistość takiego braku legitymacji nie może jednak być skutkiem uprzedniego przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w oczywisty sposób naruszało przepis art. 149 § 1-3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro bowiem za niesporną w sprawie uznawać okoliczność, iż podanie skarżącej E. T. z dnia 2 lipca 2015 r. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 6 lutego 2012 r. opierało się na przesłance wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to niedopuszczalne było wydanie postanowienia, którego treścią była odmowa wznowienia postępowania uzasadniona nieposiadaniem przez skarżącą przymiotu strony w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na zastosowanie w planowanej inwestycji rozwiązań zamiennych w odniesieniu do wymagań stawianych wobec dróg pożarowych. Kwestia interesu prawnego przysługującego skarżącej w tejże sprawie, jako posiadająca wymiar materialny a nie formalny, mogła zostać oceniona przez organy PSP wyłącznie w kolejnej fazie postępowania – po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Niedopuszczalne było zatem szczegółowe odniesienie się do powyższego problemu i przesądzenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że stroną postępowania o uzgodnienie rozwiązania zamiennego może być tylko osoba, na której spoczywa obowiązek wynikający z przepisów kreujących obowiązki w zakresie zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Zagadnienie posiadania przez skarżącą interesu prawnego w postępowaniu, w którym Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej właściwy dla miejsca lokalizacji inwestycji wydaje postanowienie w sprawie wyrażenia zgody na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż określono w przepisach techniczno-budowlanych oraz na stosowanie rozwiązań zamiennych, zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej, organ powinien był rozważyć na podstawie ogólnego przepisu art. 28 k.p.a., którego nie wyłączała żadna norma o charakterze legi spaciali określająca, że stroną powyższego postępowania jest wyłącznie podmiot, który zwraca się do organu PSP o wyrażenie takiej zgody. Z tego względu nie można mówić, by sprawa braku interesu prawnego po stronie wnioskodawczyni stanowiła zagadnienie, które przez swoją ewidentność nie budzi żądnej wątpliwości. Nadto WSA zauważył, że organ odwoławczy naruszył również art. 148 § 2 k.p.a. Podniósł, że faza wstępna badania formalnoprawnych warunków prawidłowości wniosku o wznowienie postępowania wymaga też ustalenia, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Wymóg stwierdzenia, czy strona złożyła podanie w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, ewentualnie dowiedziała się o wydaniu decyzji (postanowienia), stanowi obligatoryjny element oceny wniosku. Jego pominięcie skutkuje wadliwością wydanego aktu. Wprawdzie to strona powinna samodzielnie wskazać kiedy dowiedziała się o wydaniu decyzji, niemniej na organie administracji publicznej ciąży obowiązek przeprowadzenia z urzędu postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności zarówno wtedy, gdy strona pominęła tę kwestię w swoim wniosku, jak też w przypadku, gdy podana przez nią data budzi wątpliwości. W rozpatrywanej sprawie tak organ pierwszej instancji, jak i Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej tego rodzaju ustaleń dotyczących zachowania przez skarżącą terminu do złożenia wniosku nie poczynili, naruszając tym samym normę zawartą w art. 148 § 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył w imieniu Komendanta Głównego PSP profesjonalny pełnomocnik zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 149 § 3, art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 147 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną wykładnię art. 149 § 3, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 , w wyniku niezasadnego przyjęcia, że każde podanie o wznowienie postępowania z powołaniem się co najmniej na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uniemożliwia wydanie organowi rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania, o ile brak przymiotu strony jest oczywisty bez wszczęcia postępowania o wznowienie; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w związku z art. 149 § 3, art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 147 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżonym postanowieniem naruszono w/w przepisy k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w związku z art. 148 § 1 i 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż organy nie zbadały, czy wniosek o wznowienie postępowania złożony przez skarżącą, został wniesiony z zachowaniem przewidzianego terminu, gdy tymczasem okoliczności sprawy wskazują, że organy nie były zobowiązane do dokonania tej czynności, skoro uznały, iż wnioskodawca nie ma przymiotu strony. - naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) przepisu § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030), w wyniku nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd, iż przepis ten nie stanowi o stronach postępowania, co ma znaczenie w przedmiotowej sprawie o kwestii rozstrzygnięcia, kto nie może być stroną postępowania o wznowienie postępowania; 2) przepisu art. 28 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej oraz przepisu § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030), poprzez przyjęcie, iż skarżący jest stroną postępowania o wznowienie postępowania, podczas gdy z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy i § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wynika, że stroną postępowania w sprawie uzgodnienia rozwiązania zamiennego jest tylko osoba, na której spoczywa obowiązek, dotyczący przygotowania budynku, obiektu lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok. Nadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, a także – działając na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Powołując się na stanowisko sądów administracyjnych pełnomocnik wskazał, że brzmienie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak i art. 147 k.p.a. wyraźnie wskazuje, że wznowione postępowanie ma się toczyć z udziałem strony, a nie wnioskodawcy, który za stronę się uważa. Oznacza to, że jeżeli na wstępnym etapie postępowania organ ustali, że podanie pochodzi od strony, to powinien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, ale dopiero po jednoznacznym ustaleniu przesłanki podmiotowej. Następnie rozpoznając sprawę i ustalając, czy wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania (w tym przypadku przesłanka z pkt 4), nie bada już czy wnioskodawca jest stroną, bowiem to już ustalono, lecz czy wnioskodawca ten brał udział w postępowaniu, a jeżeli nie to, czy nastąpiło to bez jego winy. Dlatego też badanie czy wnioskodawca jest stroną nie jest badaniem przesłanki z pkt 4, ponieważ badanie przesłanki wznowienia określonej w tym punkcie zawsze odnosi się do strony, jej udziału w sprawie i kwestii zawinienia. Ponadto dopiero w zależności od tych ustaleń organ wydaje jedną z decyzji określonych w art. 151 k.p.a. Co więcej, jeżeli z jakichkolwiek przyczyn okazałoby się po wznowieniu postępowania, że jednak wnioskodawca nie jest stroną, to powinno to skutkować umorzeniem postępowania wznowieniowego, ponieważ to postępowanie może zostać wszczęte i toczyć się wyłącznie z udziałem strony. W przypadku wniosku o wznowienie opartego na przesłance niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu, badanie przymiotu strony może mieć miejsce na wstępnym etapie weryfikacji wniosku o wznowienie. Zatem organ administracji, ustaliwszy, że podmiot występujący z wnioskiem nie powinien posiadać w postępowaniu pierwotnym przymiotu strony, może na tej tylko podstawie wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, zakończonego decyzją ostateczną, prowadząc także w tej fazie postępowanie wyjaśniające. Dalej pełnomocnik podniósł, że prawa i obowiązki dotyczące ochrony przeciwpożarowej budynku kształtuje odpowiedni – w danej sprawie dotyczący drogi pożarowej – przepis prawa materialnego. Zgodnie bowiem z § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Z przepisu tego zatem wynika, że zakres stron postępowania rozstrzyga przepis szczególny, stanowiący o tym, kto może wystąpić z wnioskiem o zastosowanie rozwiązań zamiennych czyli kto może być stroną tego postępowania. W niniejszej sprawie dla projektowanej inwestycji na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]i [...], przy ul. [...] w [...] istniała prawna możliwość zastosowania § 13 ust. 4 rozporządzenia MSWIA w sprawie dróg pożarowych. Warunkiem niezbędnym do zastosowania tego rozwiązania było przedłożenie przez wnioskodawcę (właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu), na którym zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia MSWiA w sprawie dróg pożarowych, spoczywa obowiązek zapewnienia drogi pożarowej do budynku, rozwiązania zamiennego zapewniającego niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej oraz jego uzgodnienie z właściwym organem ochrony przeciwpożarowej. Przepis nie przewidywał innych niż właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu osób, które mogą być uczestnikami postępowania. Wyżej przytoczone przepisy, obowiązujące na dzień wydania postanowienia nie przewidywały przy tym innych stron postępowania w sprawie warunków zamiennych lub zastępczych, niż tenże: a) inwestor w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jako osoba uprawniona do prowadzenia inwestycji lub b) właściciel w rozumieniu ww. ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jako osoba zobowiązana na mocy art. 4 ust. 1 tej ustawy do wykonywania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, w tym m.in. dotyczący przygotowania budynku, obiektu lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej. Powyższe, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prowadzi do wniosku, iż skarżąca E. T., zgodnie z przytoczonym przepisami, nie posiadała uprawnienia w zakresie składania wniosku dotyczącego rozwiązań zamiennych w nie należącym do niej budynku, nie była ona również zobowiązana na mocy prawa do zapewnienia ochrony przeciwpożarowej budynku, w sprawie którego wnioskowała o wznowienie postępowania. W przedmiotowej sprawie przymiot strony posiadał jedynie KMD Sp. z o.o. z [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., w związku z czym mogła zostać rozpoznana w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. W ocenie NSA nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. zwana dalej jako k.p.a.) regulujących kwestie wznowienia postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 145 i nast. k.p.a. Skarżący kasacyjnie podniósł, że organy administracji prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie nie były zobowiązane do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, ustaliły bowiem bezspornie, że żądająca wznowienia E. T. nie ma przymiotu strony. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, który pozwala na wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji, a tym samym stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. Wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy zaistnieje któraś z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch faz. W fazie pierwszej postępowania organ bada, czy łącznie zachodzą formalne przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, tj. ustala czy decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, jest ostateczna; czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony; czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. oraz czy żądanie wznowienia postępowania oparte jest na ustawowych przesłankach wznowienia. Wystąpienie łącznie wszystkich powyższych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Brak zaistnienia powyższych okoliczności obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W pierwszej fazie postępowania organ nie ma uprawnień do analizowania przyczyn wznowienia. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera następną fazę postępowania, tj. postępowania wyjaśniająco-rozpoznawczego. Przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., według którego jest nim ustalenie, czy postępowanie w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte jedną z wad wyliczonych w art. 145 § 1 oraz art. 145a lub 145b k.p.a. W drugiej kolejności przedmiotem takiego postępowania jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 3356/18, baza orzeczeń CBOIS). Faza ta kończy się wydaniem jednej z dwóch decyzji wskazanych w art. 151 k.p.a., tzn. organ albo odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, jeśli stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Jedną z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, którego wznowienia żąda (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w oparciu o tę przesłankę może zostać wszczęte tylko wtedy, gdy wnioskodawcy przysługiwał status strony postępowania zwykłego, a został w postępowaniu tym bez własnej winy pominięty. W orzecznictwie dominujący jest pogląd, że jeżeli wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o przesłankę wskazaną w powyższym przepisie i wnioskodawca uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, którego wznowienia żąda, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy następuje w drugiej fazie postępowania wznowieniowego, czyli już po jego formalnym wszczęciu. Zatem w przypadku, gdy wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego został oparty o w/w przesłankę, zasadą jest wydanie przez właściwy organ postanowienia o wznowieniu postępowania, a dopiero w trakcie tego postępowania organ ma możliwość ustalenia prawdziwości twierdzeń wnioskodawcy. Innymi słowy, jeśli okoliczność, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania, to może być ona badana dopiero po wszczęciu postępowania wznowieniowego (por. wyroki NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06; z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2411/15; z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3523/18, baza orzeczeń CBOIS). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wnioskiem z dnia 12 lipca 2015 r. E. T. zwróciła się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem tego organu z dnia 6 lutego 2012 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na zastosowanie rozwiązań zamiennych, rekompensujących niezgodności w kwestii doprowadzenia drogi pożarowej do inwestycji, zlokalizowanej na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]i [...] przy ul. [...] w [...], które to postępowanie wszczęte zostało na wniosek inwestora – KMD Sp. z o. o. w [...]. Wnioskodawczyni wskazała, że została bez własnej winy pominięta w powyższym postępowaniu, a zatem nie ulega wątpliwości, że wniosek swój oparła o przesłankę wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem NSA, w świetle powyższych rozważań, obowiązkiem organu było wznowienie zakończonego postanowieniem z dnia 6 lutego 2012 r. postępowania, oczywiście pod warunkiem, że wniosek ten złożony został w terminie, o którym stanowi art. 148 k.p.a., co niewątpliwie powinno zostać przez organ zbadane. Zgodnie z tym przepisem podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Niezależnie od powyższego zgodzić się trzeba z twierdzeniem skarżącego, że odmowa wznowienia postępowania z uwagi na to, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony, jest również możliwe w pierwszej fazie postępowania wznowieniowego. Dopuszczalne jest to jednakże tylko wyjątkowo i to wyłącznie w przypadku oczywistego i bezspornego braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. W przedmiotowej sprawie nie można uznać, że E. T. bez żadnej wątpliwości nie mogła zostać uznana za stronę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie rozwiązań zamiennych w odniesieniu do wymagań jakie stawiane są wobec dróg pożarowych. Brak jest bowiem w aktualnym porządku prawnym przepisu prawa materialnego, który kategorycznie wyznaczałby krąg osób uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu prowadzonym przez organy Państwowej Straży Pożarnej. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie takim przepisem nie jest art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 620), zgodnie z którym właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej. Takim przepisem nie może być też powoływany w skardze kasacyjnej § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. u. z 2009 r., nr 124, poz. 1030), wedle którego w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Przepis ten ma charakter ściśle proceduralny. Tymczasem, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie administracyjnym oraz literaturze przedmiotu panuje ugruntowany pogląd, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 469/17, baza orzeczeń CBOIS). Jako przepis prawa materialnego, który wprost określa katalog podmiotów będących stroną postępowania można przykładowo wskazać art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Takim przepisem jest też art. 74 ust. 3a zd. pierwsze ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), w świetle którego stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Wobec powyższego za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego. Zdaniem NSA, słusznie Sąd I instancji uznał, że wydanie przez organy orzekające postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej w związku z niespełnieniem wymagań technicznych drogi pożarowej dla budynku handlowego położonego w [...] przy ul. [...] na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] nastąpiło z naruszeniem prawa. Uchybieniem proceduralnym było rozstrzygnięcie w postanowieniu o odmowie wznowienia postępowania kwestii merytorycznej, a mianowicie przesądzenie, że wnioskodawczyni nie przysługiwał status strony w powyższym postępowaniu. Rozważania dotyczące interesu prawnego E. T., dokonane przez pryzmat postanowień art. 28 k.p.a., powinny mieć miejsce dopiero w drugiej fazie postępowania wznowieniowego, już po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Mając powyższe na uwadze, NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.