I OSK 964/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1291/16 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1291/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wójt Gminy P., działając m.in. na podstawie art. 1, art. 4, art. 5, art. 7, art. 10 ust. 1 i 2, art. 13, art. 18, art. 21, art. 28, art. 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze, orzekł o odmowie przyznania Z. F. świadczenia wychowawczego wnioskowanego na jej syna J. S. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskodawczyni wraz z mężem oraz dwojgiem dzieci tworzą czteroosobową rodzinę. Pierwszym i jedynym dzieckiem w rodzinie, które nie ukończyło 18 roku życia jest J. S., który nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Na dochód rodziny w 2014 r. składały się przychody wnioskodawczyni oraz jej męża. Dochód wnioskodawczyni stanowiła renta z tytułu niezdolności do pracy przyznana decyzją ZUS z dnia 28.02.2014 r. za okres od 1.12.2012 r. do nadal. Renta została wypłacona w całości w roku 2014 w kwocie 23 436,12 zł, pomniejszona o należny podatek dochodowy od osób fizycznych 228,70 zł, oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne 2 109,29 zł. Zatem dochód wnioskodawczyni wyniósł 21 098,13 zł. Mąż wnioskodawczyni w roku 2014 uzyskał dochód z tytułu emerytury rolniczej w kwocie 12 532,44 zł, pomniejszony o należny podatek dochodowy od osób fizycznych 122,30 zł, oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne 1 126,00 zł. Zatem dochód męża wnioskodawczyni wyniósł 11 284,14 zł. Dochód z gospodarstwa rolnego wnioskodawczyni o powierzchni 1,6220 hap wyniósł 4 064,67 zł oraz z gospodarstwa syna wnioskodawczyni W. o pow. 2,5810 hap wyniósł 6 467,88 zł. Organ zsumował powyższe dochody i uzyskał łączny dochód członków rodziny - 42 914,82 zł. Dochód ten następnie podzielono przez 12, co dało średni miesięczny dochód w wysokości 3 576,24 zł, a następnie podzielono przez liczbę osób w rodzinie, tj. 4. W wyniku tego ustalono, że przeciętny miesięczny dochód członków rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi 894,06 zł i przekracza wymagane kryterium dochodowe. Od tej decyzji odwołanie wniosła Z. F. nie zgodzając się z zaliczeniem do jej dochodu za 2014 r. jednorazowej wypłaty wyrównania renty z tytułu niezdolności do pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wyłączają z dochodu jednorazowej wypłaty świadczeń rentowych nawet za okres wsteczny, co oznacza, iż świadczenia te podlegają uwzględnieniu w całości przy obliczaniu dochodu dla celów ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego. Organ l instancji prawidłowo uwzględnił wypłatę skarżącej zaległej renty przy ustalaniu wysokości dochodu za 2014 r., ponieważ wypłata wyrównania tego świadczenia została zrealizowana w okresie, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. Wypłacone świadczenie rentowe należało się wprawdzie w części za okres przypadający przed 2014 r., aczkolwiek faktyczna ich wypłata nastąpiła w 2014 r., co stanowiło uzyskanie w tym roku dochodu. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Z. F. podnosząc, że błędnie zaliczono do jej dochodu za 2014 r. jednorazową wypłatę wyrównania renty z tytułu niezdolności do pracy, należnej za okres od 01.12.2012 r. do 31.12.2013 r., przyznanej wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia [...].12.2013 r. Wskazała, że mając świadomość, iż jest to kwota zawyżona i obejmująca świadczenie za ponad 2 lata, organy powinny ustalić w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych konkretną sumę świadczeń za miesiące od stycznia do grudnia 2014 r. pomniejszoną o podatek. W odpowiedzi na skargę SKO w T. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za zasadną. Zdaniem Sądu I instancji, w tej sprawie organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak bowiem wynika z akt sprawy Z. F. pobrała jednorazową wypłatę wyrównania renty z tytułu niezdolności do pracy należnej za okres od 1 grudnia 2012 r. do 31 grudnia 2013 r. przyznanej wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia [...] grudnia 2013 r. sygn. akt [...]. Organy nie wzięły pod uwagę, że wypłacone wyrównanie świadczenia rentowego należało się tylko w części za okres przypadający przed 2014 r. Organy obu instancji tej okoliczności w ogóle nie badały. Uznały bowiem, że dochód rodziny za 2014 r. był stały i nie ulegał żadnym zmianom i jest osiągany od daty złożenia wniosku. Organy powinny ustalić, czy dochód rodziny był taki sam także po okresie wypłaty wyrównania świadczenia rentowego. Jak wynika z art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny nie tylko w okresie roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy (czyli w tej sprawie w 2014 r.) ale także po tym roku – organ ustalając dochód, nie uwzględnia dochodu utraconego. Dochód utracony oznacza każda wielkość (wysokość) zmniejszonego dochodu członka rodziny. Tym samym skoro Z. F. utraciła część dochodu na którą składało się wyrównanie świadczenia rentowego to taka utrata powinna być także uwzględniona. Dodatkowo Sąd I instancji stwierdził, że w tej sprawie organy obu instancji naruszyły art. 8 K.p.a. prowadząc postępowanie bez ustosunkowywania się twierdzeń skarżącej i tym samym nie budując zaufania do organu administracji, jako obiektywnego organu oceniającego wszystkie przesłanki w sprawie oraz art. 11 K.p.a. nakazującego zawieranie w uzasadnieniach decyzji argumentów pozwalających na przekonanie się strony o zasadności rozstrzygnięcia administracyjnego. Nawet jeżeli organ administracyjny nie podziela stanowiska strony co do np. znaczenia niektórych okoliczności, to powinien zamieścić w uzasadnieniu decyzji uzasadnienie dlaczego dane argumenty ważne dla strony, nie znalazły akceptacji organu. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że w tej sprawie dokonano naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia ustalenia rzeczywistego stanu sprawy i brak uzasadnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji. Z opisanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd I instancji nakazał organowi I instancji ustalenie wysokości dochodu rodziny skarżącej zgodnie z art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 4a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie dotyczącej odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, w sytuacji gdy przepis ten nie był w tej sprawie stosowany, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 2 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 1 i art. 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz art. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną wykładnię powołanych przepisów i przyjęcie, że otrzymane przez stronę w 2014 r. jednorazowe wyrównanie związane z realizacją przez organ rentowy wypłaty zaległej renty z tytułu niezdolności do pracy należy rozliczyć proporcjonalnie za okresy, za które przysługiwała wypłata tego świadczenia i do obliczenia kryterium dochodowego przyjąć tylko część wyrównania należną za 2014 r., 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 7 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wypłacony stronie w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (2014 r.) jednorazowy dochód związany z wypłatą wyrównania zaległej renty z tytułu niezdolności do pracy należy uznać za dochód utracony, pomimo iż sytuacja taka nie jest objęta dyspozycją przepisu art. 2 pkt 19 wymienionej ustawy, a ponadto w sytuacji kiedy utrata renty nastąpiła przed rokiem, z którego dochód jest uwzględniany przy obliczaniu kryterium dochodowego, II. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że naruszone zostały wynikające z tych przepisów zasady postępowania administracyjnego, podczas gdy zasady te w żaden sposób nie zostały naruszone, 2) art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że uchylona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest niezgodna z prawem, podczas gdy przy podejmowaniu objętej kontrolą decyzji nie został naruszony żaden przepis prawa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. F. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W świetle art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195, dalej również jako: u.p.p.), warunkiem przyznania osobom uprawnionym świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko jest nieprzekroczenie kwoty 800 złotych dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę. W myśl art. 2 pkt 2 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji, dochodem członka rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 tej ustawy, które regulują zasadę utraty i uzyskania dochodu. W przypadku utraty dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego - art. 7 ust. 1. W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, ustalając dochód członka rodziny osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego - art. 7 ust. 2. W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego - art. 7 ust. 3. Istotną dla powyższego okolicznością w rozpoznawanej sprawie stała się kwalifikacja jednorazowej wypłaty w 2014 r. zaległej renty rodzinnej należnej za okres od 1 grudnia 2012 r. do 31 grudnia 2013 r. Wypłata ta powiększyła dochód skarżącej uzyskany w 2014 r., co uniemożliwiło przyznanie jej świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Należy zauważyć, że analizując ten składnik dochodu rodziny Sąd I instancji odwołał się do treści art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych, regulującego zasadę utraty dochodu, który w tej sprawie nie miał zastosowania. Jak już bowiem wyżej wskazano przepisem, który reguluje tę kwestię na gruncie rozpoznawanej sprawy jest art. 7 ust. 1 u.p.p. i jakkolwiek regulacje te są jednobrzmiące pod względem treści, to jak słusznie zauważył autor skargi kasacyjnej jedynym przepisem, który mógł być w tym względzie rozważany jest art. 7 ust. 1 u.p.p. Niezależnie od powyższego nie można także zgodzić się z Sądem I instancji, że wypłacone skarżącej w 2014 r. wyrównanie świadczenia rentowego można rozpatrywać w kategoriach dochodu utraconego. W pierwszej kolejności wypada podkreślić, że w myśl art. 2 pkt 1 u.p.p., ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wśród możliwych źródeł dochodu podlegających uwzględnieniu, w art. 3 pkt 1 lit. a wskazuje na przychody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, do których renta rodzinna należy. Z kolei art. 2 pkt 20 lit. d u.p.p. wprost wiąże uzyskanie dochodu m.in. z uzyskaniem renty rodzinnej. Definiując zaś dochód członka rodziny art. 2 pkt 2 u.p.p. odwołuje się do przeciętnego dochodu osiągniętego w roku poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest świadczenie. W niniejszej sprawie będzie to rok 2014, co wynika z art. 48 ust. 2 u.p.p. Oznacza to, że uzyskana w tym roku renta rodzinna podlega wliczeniu do dochodu członka rodziny. Z faktu, iż w 2014 r. dokonano jednorazowej wypłaty tego świadczenia za lata ubiegłe nie sposób wyprowadzić wniosku, że uzyskana z tego tytułu kwota powinna być uwzględniona jako dochód utracony w rozumieniu art. 7 ust. 1 u.p.p. Na gruncie omawianej ustawy jedyną możliwością nieuwzględnienia w dochodzie kwot, które w późniejszym okresie faktycznie nie są wypłacane, jest uznanie konkretnego typu dochodu za "dochód utracony". Jednakże w tym zakresie ustawa wymienia ściśle co należy uznawać za "dochód utracony". W art. 2 pkt 19 u.p.p. ustawodawca zawarł zamknięty katalog różnego typu dochodów, których utratę traktuje się jako dochód utracony. Jak wynika z zawartego w tym przepisie wyliczenia – ustawodawca nie przewidział przy obliczaniu dochodu za dany rok, możliwości pominięcia dochodów wypłaconych jednorazowo, ale dotyczących innych (poprzednich) lat. Skumulowanie świadczenia rentowego w jedną kwotę wyrównania za pierwsze lata jego przysługiwania nie zmienia bowiem jego charakteru. Należy zważyć, że kwota ta uzyskana została w 2014 r., w tym też roku powstał obowiązek podatkowy z okolicznością tą związany, a świadczenie rentowe wypłacane jest w okresie, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Skoro zatem należną za poprzednie lata kwotę renty rodzinnej wypłacono w 2014 r., a w kolejnych miesiącach renta ta w ustalonej decyzją ZUS wysokości była systematycznie wypłacana, to podlegała ona uwzględnieniu na zasadach określonych w art. 7 ust. 2 u.p.p. W okolicznościach tej sprawy słuszna więc była ocena organu, który ten składnik dochodu skarżącej uwzględnił w dochodzie jej rodziny za 2014 r. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną, jako zawierającą usprawiedliwione podstawy. Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę. Przedstawione powyżej rozważania odnośnie uwzględnienia w dochodzie rodziny za 2014r. otrzymanego wyrównania czynią koniecznym przyjęcie niezasadności skargi Z. S., która podważała ten sposób wyliczeń, zaakceptowany w decyzjach obu instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi również wątpliwości akceptacja dochodu z gospodarstwa rolnego, liczonego wg "hektarów przeliczeniowych". Kwestię tę poprzez przepis art. 2 pkt.1 u.p.p. regulują przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z brzmienia art. 5 ust. 8 tejże ustawy wynika, że ustawodawca przyjął domniemanie, iż z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie, w drodze obwieszczenia, przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1381, z 2014 r. poz. 40 oraz z 2015 r. poz. 1045), niezależnie od tego czy i jakiej wysokości jest uzyskiwany. Przepis ten zawiera założenie, że kwota wynikająca z przewidzianego w nim wyliczenia jest dochodem miesięcznym, który należy każdorazowo przyjąć, starając się o uzyskanie świadczenia. Taki pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wielu orzeczeniach między innymi w wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2007 r., I OSK 321/07, LEX nr 401679; z dnia 15 grudnia 2008 r., I OSK 50/08 nie publ., którym uchylił powołany w zaskarżonym orzeczeniu przez Sąd I instancji wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 października 2007 r. oraz z dnia 23 czerwca 2009 r., I OSK 1290/08, nie publ.). W zgodzie z definicją dochodu, zamieszczoną w przepisie art.3 pkt.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostaje również jego pomniejszenie o należny podatek dochodowy, ustalony po zakończeniu danego roku podatkowego. W konsekwencji za słuszne uznać należy stanowisko, że ulga na dzieci obniża należny do zapłaty podatek. Istotą ulgi jest zmniejszenie podatku (por. teza 2 Komentarza A. Bartosiewicz do art. 27f ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, LEX 2015). Wbrew stanowisku kasacji nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przepisu art. 10 kpa w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 10 kpa należy do regulacji o charakterze proceduralnym, w przypadku których każdorazowo bada się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Aby zatem uchylić zaskarżony akt z tych przyczyn należałoby wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się tak rozumianego naruszenia tej normy. Z przedstawionych wyżej powodów skargę należało więc oddalić na mocy art. 151 P.p.s.a. Uwzględniając sytuację materialną skarżącej, jak również przedmiot sprawy odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.