I OSK 2168/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1107/18 w sprawie ze skargi Gminy Miasta I. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2019r. sygn. akt II SA/Bd 1107/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Gminy Miasta I. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r. znak [...], Starosta I. na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 140 ust. 1, 2, 3, art. 141 ust. 2, art. 142 ust. 1, art. 216 ust. 1 i art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018r. poz. 121 ze zm.), dalej w uzasadnieniu powoływanej jako "u.g.n.", zwrócił udział wynoszący łącznie 29/32 części całości w nieruchomości położonej przy al. N. w I., oznaczonej geodezyjnie na arkuszu mapy 68 jako działka nr [...]/1 o powierzchni 0.1544ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w I., stanowiącej własność Gminy Miasta I. na rzecz D. Z. w 588/3072 częściach, F. Z. w 588/3072 częściach, G. G. w 36/3072 częściach, A. N. w 36/3072 częściach, D. Z. w 72/3072 częściach, H. Z. w 72/3072 częściach, B. W. w 72/3072 częściach, A. K. w 36/3072 częściach, S. C. w 36/3072 częściach i E. A. w 1248/3072 częściach, a nadto ustalił należność z tytułu zwrotu odszkodowania w kwocie 2.570,00zł, którą zobowiązane są zapłacić ww. osoby w odpowiednich częściach. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Miasta I. domagając się jej uchylenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2018r. znak [...], Wojewoda [...], w następstwie rozpoznania ww. odwołania utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach wydanej decyzji organ wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r. nr 10, poz. 64 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "ustawa wywłaszczeniowa z 1958r.", na podstawie umowy sporządzoną w formie aktu notarialnego w dnia [...] października 1969r. z przeznaczeniem pod budowę ul. R. Wojewoda poddał ocenie zebrany w sprawie materiał dowodowy i ustalił, że z wyrysu z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 oraz kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 wynika, iż przedmiotowa działka nie wchodzi skład pasa drogowego al. N. (dawnej ul. R.), natomiast w wypisie z rejestru gruntów ujawniono, że działka nr [...]/1 oznaczona jest symbolem Bz - tereny rekreacyjno-wypoczynkowe. Organ wskazał, iż potwierdzeniem tego, że działka nie mieści się w granicach al. N. są pozostałe materiały dowodowe, w tym m.in. zgłoszenie robót budowlanych Starosty I. z dnia [...] czerwca 2010r. (znak [...]) dotyczące wykonania przebudowy ciągów pieszych wraz z remontem nawierzchni al. N. wraz z wykazem działek objętych opracowaniem, wśród których nie znajduje się działka nr [...]/1. Nadto, nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest dokumentacja fotograficzna ww. terenu, z której wynika, że sporna działka nie stanowi al. N., natomiast jest to obszar zagospodarowany na potrzeby hali widowiskowo - sportowej. Organ dostrzegł, że z opisu stanu zagospodarowania przedmiotowej działki zawartego w protokole z wizji terenowej z dnia 4 marca 2008r. wynika, że działka nr [...]/1 jest terenem całkowicie zagospodarowanym i zabudowanym. Jest to plac położony w otoczeniu hali widowiskowo - sportowej, na którym znajdują się: parking, zadbany zieleniec, drzewa, słupy oświetleniowe, plac, urządzone wejście dla pieszych od strony ulicy al. N., urządzony wjazd dla samochodów, urządzenie podziemnych i naziemnych linii przesyłowych. Teren ten jest ściśle i trwale związany z funkcjonowaniem hali widowiskowo - sportowej. Teren ten ze względu na położenie przy skrzyżowaniu al. N. i ul. K. jest niezbędny do spełniania funkcji parkingowych, rekreacyjno-wypoczynkowych i komunikacyjnych. Wojewoda podkreślił, iż w świetle powyższych ustaleń należy uznać, że teren działki nr [...]/1 wykorzystany został na cel publiczny, jednakże inny niż wskazany w umowie, w której wyraźnie wskazano, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod budowę ul. R., zaś zebrany materiał dowodowy wskazuje, że jest to plac w otoczeniu hali sportowo - widowiskowej. Jednocześnie organ oponował wobec twierdzenia odwołania, iż wywłaszczona nieruchomość miała służyć przedłużeniu ul. R., tudzież urządzeniu ośrodka sportowego, Wojewoda podkreślił, że w przedmiotowej sprawie celem wywłaszczenia była budowa ul. R., a nie urządzenie ośrodka sportowego. Organ odwoławczy wskazał nadto, iż przedmiotowa działka, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w I. z dnia [...] czerwca 2006r. usytuowana jest w jednostce bilansowej 5US - tereny usług i sportu, a na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości wchodziła w skład terenu, określonego w ustaleniach szczegółowych do Miejskiego Panu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego z 1975r. - Plan perspektywiczny do 1990r. (decyzja Wojewody B. Nr [...] z dnia [...] marca 1975r.), jako nieruchomość usytuowana w jednostce bilansowej 1US - ośrodek sportowy - 2 baseny otwarte, brodzik, basen kryty, boisko treningowe piłki nożnej oraz urządzenia pomocnicze, hotel turystyczny. Powyższe nie stanowi o tym, że nabyta nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w ww. umowie. Odnosząc się do stanowiska odwołującego, że zwrot nieruchomości wiązałby się z konsekwencją zniweczenia funkcjonowania znacznie szerszego terenu użyteczności publicznej, Wojewoda wskazał, że kwestia ta nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina Miasta I. wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej, jaki i poprzedzającej ją decyzji Starosty I. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.g.n. Zgodnie zaś z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje się odpowiednio również m.in. do nieruchomości nabytych przez państwo na mocy art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. Sąd I instancji wskazał, że sporna nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 17 października 1969r. w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. W toku postępowania administracyjnego właściwy organ winien zatem zbadać, czy wywłaszczona nieruchomość została faktycznie wykorzystana zgodnie z celem wskazanym w umowie, którym była budowa ul. R. Cel "wywłaszczenia" został zatem wskazany w sposób precyzyjny i nie budzący żadnych wątpliwości, a organy w prawidłowy sposób ustaliły stan faktyczny, w szczególności w zakresie dotyczącym aktualnego zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Następnie Sąd I instancji stwierdził, że z okoliczności sprawy wynika w sposób jednoznaczny, iż sposób zagospodarowania działki jest ściśle związany z funkcjonowaniem obiektu użyteczności publicznej - hali widowiskowo - sportowej i nie ma żadnego związku z al. N., a cel wywłaszczenia, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nie może być interpretowany rozszerzająco. Ponadto Sąd wskazał nadto, że zrealizowanie innego celu publicznego niż wynikający z umowy sprzedaży nieruchomości w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. nie może stanowić podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., zaś pogląd odmienny naruszałby określoną w Konstytucji R.P. zasadę demokratycznego państwa prawnego, poprzez naruszenie istoty konstytucyjnej ochrony prawa własności i konstytucyjnych zasad dopuszczalnego wywłaszczenia. Sąd I instancji za niezasadny uznał także zarzut skargi związany z odrębnym rozumieniem pojęć "ulica" i "droga", ponieważ przedmiotowa działka nie znajduje się w obrębie żadnego terenu w rozumieniu ww. pojęć. Sąd dodatkowo wskazał, że w dacie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości obowiązywała ustawa z dnia 29 marca 1962r. o drogach publicznych (Dz.U. z 1962r. nr 20, poz. 90 ze zm.), która zamiennie operowała pojęciem "drogi" i "ulicy" nie dokonując ich rozróżnienia. Nawet jednak dokonując analizy definicji pojęć "ulicy" i "drogi" z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów, to i tak nie można podzielić zarzutów skargi bowiem w przepisach ustawy z dnia z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018r. poz. 1990 ze zm.), droga to wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 25 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018r. poz. 2068 ze zm.), pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 4 pkt 2 ww. ustawy o drogach publicznych, droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 3 tejże ustawy, ulica to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Sąd I instancji uznał, iż cytowane przepisy w żaden sposób nie pozwalają na uznanie, że przedmiotowa działka znajduje się lub też znajdowała się w zakresie któregokolwiek z powyższych pojęć. Jako bezzasadny uznany został także zarzut dotyczący zniweczenia funkcjonowania terenu użyteczności publicznej. Sąd wyjaśnił, że okoliczność ta w żaden sposób nie może być uwzględniana w przypadku oceny prawidłowości decyzji wydanej w oparciu o art. 136 ust. 3 u.g.n. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasta I. zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. przez przyjęcie, że stan faktyczny ustalony w sprawie odpowiada stanowi przewidzianemu w tej normie prawnej, tj., że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w umowie sprzedaży zawartej aktem notarialnym z dnia [...] października 1969r. polegający na budowie ul. R. (obecnie al. N.) oraz, że na spornej nieruchomości nie został zrealizowany ww. cel; 2) art. 137 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. przez przyjęcie, że stan faktyczny ustalony w sprawie odpowiada stanowi przewidzianemu w tej normie prawnej, tj., że na spornej nieruchomości nie został zrealizowany cel określony w umowie sprzedaży zawartej aktem notarialnym z [...] października 1969 r. polegający na budowie ul. R. (obecnie al. N.); II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 151 P.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi, a w konsekwencji jej oddaleniu. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych należy skonstatować, iż wśród zarzutów naruszenia przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy brak jest zarzutu podważającego poprawność poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych. Brak zarzutów w tym zakresie petryfikuje ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku i nie pozwala aktualnie przyjąć innych okoliczności za podstawę wyrokowania niż te wskazane przez Sąd I instancji. Wśród tych ustaleń kluczowe pozostaje określenie celu dokonanego nabycia udziału w przedmiotowej nieruchomości i niezrealizowanie celu owego nabycia. Ponadto należy wskazać, iż stawiając zarzuty naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie, autor skargi kasacyjnej wadliwości zaskarżonego wyroku upatruje w uznaniu, że stan faktyczny ustalony w sprawie odpowiada stanowi przewidzianemu w tych normach prawnych, tj., że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w umowie sprzedaży z dnia 17 października 1969r., w związku z niezrealizowaniem celu jaj nabycia, a więc budową ul. Roosevelta (obecnie al. Niepodległości) w I. Tak sformułowany zarzut rodzi konieczność podniesienia dwojakiego rodzaju uwag. Po pierwsze sformułowany w taki sposób zarzuty naruszenia prawa materialnego nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004r. sygn. akt FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009r. sygn. akt II FSK 684/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), a taki charakter mają uwagi zawarte w motywach skargi kasacyjnej jednoznacznie kwestionujące ustalenie, iż przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel dokonanego nabycia. Po drugie zaś, nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie, bowiem błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (vide: wyrok NSA z dnia 16 marca 2010r. sygn. akt I FSK 163/09; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012r. sygn. akt I FSK 319/11; wyrok NSA z dnia 5 września 2014r. sygn. akt I OSK 1119/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Stawiając bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a więc zarzucając tzw. błąd w subsumcji, autor skargi kasacyjnej winien wykazać, iż stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo też zarzucając niezastosowanie określonego przepisu, winien wykazać, iż ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (vide: postanowienie SN z dnia 15 października 2001r. sygn. akt I CKN 102/99, LexPolonica nr 383196). Skoro badany zarzut kasacyjny zarzuca naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a jednocześnie nie podważa ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wyrokowania, w tym tego tyczącego niezrealizowania celu nabycia udziału w nieruchomości, to sposób jego sformułowania należy uznać za wadliwy w stopniu, który uniemożliwia efektywną kontrolę instancyjną. Nie jest bowiem możliwe uznanie zasadności zarzutu naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji niepodważenia ustalenia o niezrealizowaniu na nabytym gruncie celu dokonanego nabycia. Na marginesie powyższych rozważań należy wskazać, iż nie zasługuje na uznanie także sama argumentacja przywołana przez autora skargi kasacyjnej na poparcie tegoż zarzutu. Jeżeli zamysłem autora kasacji było przeciwstawienie sobie pojęć "droga" i "ulica", to dla uzyskania przekonywujących argumentów winno to nastąpić przez odwołanie się do ich legalnych definicji funkcjonujących na gruncie prawa. O ile skarga kasacyjna podejmuje taką próbę w odniesieniu do pojęcia "droga" i czyni to w oparciu o przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym, to już nie czyni tego wobec pojęcia "ulica". Przytoczenie przez autora skargi kasacyjnej własnego rozumienia pojęcia "ulica", które pozostaje w oderwaniu od przytoczonej przez Sąd I instancji definicji tego pojęcia w oparciu o art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, pozwala uznać za nieskuteczną próbę przeciwstawienie sobie tych pojęć w okolicznościach niniejszej sprawy. Odnosząc się z kolei do zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 151 P.p.s.a. należy wskazać, iż przepis ten ma charakter wynikowy i jego zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, które to naruszenie sąd I instancji wadliwie zaakceptował (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010r. sygn. akt I OSK 87/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Badany zarzut takiego powiązania jest pozbawiony. Ponadto przepis art. 151 P.p.s.a. może być naruszony gdy sąd I instancji, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub też uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją (vide: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2019r. sygn. akt II FSK 2570/17; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019r. sygn. akt II OSK 1292/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji zgodne jest z dyspozycją zastosowanej normy prawnej. Tak więc zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. okazał się niezasadny. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.