II SA/Łd 998/18

Dnia 26 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Paweł Kowalski (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 roku sprawy ze skargi F. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak: [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat K. L. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. a.bł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. , decyzją z [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...], którą ustalono odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej dla F.W. zamieszkałej w Domu Pomocy Społecznej A w Ł. . Wspomnianą decyzją z [...] Prezydent Miasta Ł. zmienił własną ostateczną decyzję z dnia [...] dotyczącą ustaleniu opłaty za pobyt F.W. w Domu Pomocy Społecznej A w Ł. , w ten sposób, że od 1 marca 2018 r. ustalił odpłatności w wysokości 824,82 zł miesięcznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, wskazało, że Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...]., skierował F.W. do Domu Pomocy Społecznej, a decyzją z [...]., została stronie ustalona odpłatność za pobyt w całodobowej placówce opiekuńczej w wysokości 773,93 zł miesięcznie, począwszy od dnia 1 marca 2014 r.. Wysokość świadczenia ustalono w oparciu o miesięczny dochód F.W. , na który składało się wówczas świadczenie emerytalne z ZUS w wysokości 1 105,62 zł netto i zgodnie z zasadami wynikającymi z brzmienia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r., nr 64, poz. 414 ze zm.): tj. w wysokości nie wyższej niż 70% dochodu osoby przebywającej w domu pomocy społecznej (1 105,62 złote x 70% = 773,93 złote). Jak wynika z akt sprawy, w dniu 17 maja 2018 r., na zlecenie Prezydenta Miasta Ł. , został przeprowadzony ze stroną wywiad środowiskowy, w miejscu pobytu, w celu zaktualizowania m.in. jej sytuacji finansowej. Z ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji wynika, iż w związku z waloryzacją emerytur, zmianie uległ miesięczny dochód F.W. , który od 1 marca 2018 r. wynosi 1 178,32 zł netto. Wobec tego Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...]. zmienił własną ostateczną decyzję z [...], dotyczącą ustaleniu opłaty za pobyt F.W. w Domu Pomocy Społecznej, w ten sposób, że od 1 marca 2018 r. ustalił odpłatności w wysokości 824,82 zł miesięcznie. Organ zauważył, że na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2017r. poz. 1769 ze zm.), możliwość zmiany decyzji ostatecznej zapewnia norma zawarta w art. 106 ust. 5. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Ł. zasadnie dokonał zmiany własnej decyzji z [...] prawidłowo przyjął, iż zmiana ta powinna obowiązywać z mocą wsteczną, od dnia 1 marca 2018 r., bowiem, na tle art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zmiana wysokości osiąganego przez F.W. dochodu, stanowiła dla organu obligatoryjną przesłankę do weryfikacji decyzji ostatecznej, a w konsekwencji i do ustalenia nowej odpłatności w wysokości zgodnej z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r., nr 64, poz. 414 ze zm.), tj. w wysokości 70% zaktualizowanego dochodu (824,82 złotych). F.W. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: - art. 106 ust. 5 u.p.s., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, ze w sprawie doszło do zmiany sytuacji dochodowej, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, iż faktycznie nie doszło do ustalenia tego przez organ pierwszej instancji; - art. 106 ust. 5 u.p.s., poprzez błędne przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., że dokonanie zmiany decyzji Prezydent Miasta Ł. o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej winno nastąpić z datą rzekomej zmiany sytuacji dochodowej strony, podczas gdy jest to sprzeczne z zasadą lex retro non agit; - art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2017, poz. 1257 ze zm.), dalej kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, podczas gdy nie wzięto pod uwagę chociażby stanu zdrowia skarżącej, co doprowadziłoby do braku podstaw zastosowania przepisu art. 106 ust. 5 u.p.s.; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Prezydent Miasta Ł. z dnia [...] podczas gdy w niniejszej sprawie winno mieć zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 kpa tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd doszedł do przekonania, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu obligującym do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem organu przesłanką uprawniającą do uchylenia decyzji ostatecznej z [...], którą ustalono skarżącej odpłatność za pobyt w całodobowej placówce opiekuńczej jest zwiększenie miesięcznego dochód F.W. , który od dnia 1 marca 2018 r. wynosi 1 178,32 zł netto. Organ uznał tym samym, że doszło do ziszczenia się przesłanki z art. 12 ustawy tj. do stwierdzenia dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową skarżącej. Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.). Stosownie do art. 106 ust. 1 u.p.s. przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie natomiast z art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5, natomiast zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Z treści podstawy prawnej wskazanej w zaskarżonych decyzjach, wynika, że organy orzekały przy ich wydawaniu m.in. na podst. ww. art. 106 ust. 5 u.p.s. Zatem kwestią sporną w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy decyzja wydana w oparciu o tę normę prawną jest decyzją konstytutywną, czy deklaratoryjną. Konstytutywny charakter decyzji z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przesądza bowiem o tym, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość, a nie - ex tunc, czyli z mocą wsteczną. Sąd ma świadomość, iż powyższa kwestia jest sporna również w orzecznictwie sądowym dotyczącym powyższego unormowania. Jednakże sąd, w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę, w pełni akceptuje stanowisko, że ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję, co oznacza, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej, jak i jej uchylenie, mają charakter konstytutywny. Brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej lub nakładające określony obowiązek - z mocą wsteczną - ex tunc. W konsekwencji sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela sformułowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i przeważający pogląd, iż takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy (zob. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 772/13, Lex nr 1404923; w Ł. z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 477/14, Lex nr 1520150 oraz z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1287/12, Lex nr 1287068; w Opolu z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 260/14, Lex nr sygn. akt II SA/Łd 798/15 i z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 1067/15, a także z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 159/16 - dostępne w CBOSA pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten uzasadniony jest również obowiązującą w prawie polskim zasadą lex retro non agit. Po to zatem, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, upoważnienie takie musiałby wyraźnie przewidywać przepis prawa obowiązującego. Nie budzi przy tym wątpliwości, że ustawa o pomocy społecznej takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim w szczególności art. 106 ust. 5 u.p.s. ani też żaden inny z powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisów ustawy o pomocy społecznej. Artykuł 106 ust. 5 u.p.s. umożliwia zatem zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym, czyli ex nunc (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnie 2014 r., sygn. I OSK 980/13, Lex nr 1480913 i z dnia 29 września 2011 r., sygn. I OSK 655/11, Lex nr 1068524 oraz z dnia: 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1099/12; 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1280/12; 29 listopada 2012r., sygn. akt I OSK 945/12; 19 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 535/08; 10 lipca 2009 r., sygn. I OSK 1501/08; 4 lutego 2010 r., sygn. I OSK 1208/09 – dostępne w CBOSA pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie poglądy przedstawione wyżej w powołanych orzeczeniach w całości podziela. Wydanie zatem przez organ na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzji konstytutywnej oznacza, że kształtuje ona na nowo zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji orzekającej o utracie prawa lub zmianie dotychczas pobieranego świadczenia. Skoro zatem taka decyzja wywołuje skutki ex nunc, to znajdzie ona zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznej wywołującej w dalszym ciągu skutki np. decyzji na podstawie której beneficjent realizuje swoje uprawnienie. A contrario, tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej z art. 106 ust. 5 u.p.s. nie znajdzie zastosowania do decyzji już zrealizowanej, takiej, której skutki zostały już skonsumowane. Tym samym, wydając decyzję w tym trybie, organ nie może wyeliminować decyzji przyznającej świadczenie za okres poprzedzający jej wydanie. Skutek ex nunc oznacza bowiem, że decyzja wydana w oparciu o ten przepis może wywoływać jedynie skutki od momentu uostatecznienia się takiej decyzji, nie może natomiast sięgać swoim zakresem świadczenia pobranego przed jej wydaniem (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2711/13, Lex nr 1467573). Innymi słowy, wydając zaskarżone decyzje w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s. nie było możliwe wyeliminowania decyzji przyznającej świadczenie (a w konsekwencji ustalającej także odpłatność za to świadczenie) za okres poprzedzający ich wydanie, bowiem decyzje wydane w omawianym trybie przez organy obu instancji w 2018 r. nie mogły dokonać skutecznej modyfikacji treści decyzji dotyczącej przyznanego świadczenia także w zakresie ustalającym odpłatność za to świadczenie, które w pełni zostało już zrealizowane (wykonane). Z powyższego wynika zatem, że organy w niniejszej sprawie nie mogły wzruszyć decyzji z dnia [...] w zakresie odpłatności za pobyt w trybie przepisu art. 106 ust. 5 u.p.s., ponieważ dotyczyła ona odpłatności za okres poprzedzający wydanie zaskarżonych decyzji, a świadczenie to zostało już zrealizowane. W konsekwencji błędnie dokonana wykładnia przepisu art. 106 ust. 5 u.p.s. doprowadziła do nieuprawnionej na gruncie przepisów eliminacji ostatecznej decyzji przyznającej skarżącemu określone uprawnienie, tj. ustaloną tą decyzją wobec skarżącej wysokość odpłatności za jego pobyt w domu pomocy społecznej. Zarzuty dotyczące błędnych ustaleń faktycznych nie zasługują natomiast na uwzględnienie. Organy swych ustaleń w zakresie wysokości świadczeń przysługujących F.W. dokonały w oparciu o pełny materiał dowodowy, w szczególności wysokość świadczenia emerytalnego skarżącej od dnia 1 marca 2018 roku ustalona została na podstawie decyzji o waloryzacji emerytury z dnia [...], znak [...] Mając na uwadze powyższe, organy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy uwzględnią ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku i podejmą rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa znajdującym w niej zastosowanie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), w zw. art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt 1 sentencji wyroku). W kwestii kosztów sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. – pkt 2 sentencji wyroku. IB