II OSK 1805/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Op 546/18 w sprawie ze skargi K. H. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Op 546/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę K.H. (skarżąca) na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018 r, Nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 pkt 7, 8 i 9 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), dalej "u.p.z.p.", przez oddalenie skargi i brak stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], podczas gdy w toku prac nad projektem tej uchwały doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania studium przez wprowadzenie zmian w projekcie studium - polegających na przesunięciu granicy i powiększeniu obszaru wyłączonego spod zabudowy oraz wprowadzeniu obszarów wymagających scaleń i podziałów, które to zmiany objęły działkę numer [...], należącą do skarżącej - już po wyłożeniu studium do publicznego wglądu, bez ponownego wyłożenia tego projektu po zmianach oraz bez umożliwienia dyskusji publicznej nad przyjętymi zmianami; art. 151 i art 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 11 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez oddalenie skargi i brak stwierdzenia nieważności studium, podczas gdy w toku prac nad projektem studium doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium przez pozbawienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium, tj. wprowadzenie zmiany w projekcie studium po wyłożeniu tego projektu do publicznego wglądu i uchwalenie studium w brzmieniu zawierającym zmiany, wprowadzone z pominięciem udziału społeczeństwa; art. 106 § 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i brak przeprowadzenia dowodu z prywatnej ekspertyzy urbanisty przedstawionej przez skarżącą, podczas gdy jest to dowód z dokumentu, sporządzony przez specjalistę w dziedzinie planistyki, pozostaje zatem w związku z oceną legalności studium. Naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwą wykładnię, tj.: art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1, 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. 1995.36.175/1) w zw. z art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi i brak stwierdzenia nieważności studium, mimo, że organ przekroczył granice władztwa planistycznego, wyłączając spod zabudowy oraz obejmując scaleniami i podziałami rozległe tereny, w tym działkę nr [...] należącą do skarżącej, podczas gdy takie ograniczenie prawa własności nie jest uzasadnione w świetle ww. przepisów nadrzędnym interesem publicznym, co więcej - we wcześniej obowiązującym studium istniała możliwość zabudowy mieszkaniowej dla tego obszaru i została wydana decyzja o warunkach zabudowy (która wygasła na skutek uzyskania pozwolenia na budowę na jednej z działek); art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako u.g.n., w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 i 9 w zw. z art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi i brak stwierdzenia nieważności studium mimo, że organ w zaskarżonym studium wprowadził scalenia i podziały na obszarach, które w tym samym studium przeznaczył m.in. na lasy i użytki rolne, podczas gdy zgodnie z art. 101 ust. 2 u.g.n. na obszarach przeznaczonych na grunty rolne i leśne niedopuszczalne jest wprowadzenie scaleń i podziałów, a jedynie scaleń i wymiany gruntów w przypadkach ściśle określonych ustawą o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 26 marca 1982 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 908); zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. organ będzie związany tymi nieprawidłowymi ustaleniami przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506) w zw. z art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, brak stwierdzenia nieważności studium i uznanie, że studium to akt o charakterze wyłącznie wewnętrznym i nie narusza interesu prawnego skarżącej, podczas gdy konkretne postanowienia studium dotyczące zakazu zabudowy oraz scaleń i podziałów na działce nr [...],należącej do skarżącej, bezwzględnie wiążą organ gminy przy sporządzeniu miejscowego planu przestrzennego, a w takiej sytuacji obligatoryjnie, w myśl art. 60 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 i 14 ust. 7 u.p.z.p., zawieszono postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...], co już na tym etapie wyłącza możliwość uzyskania warunków zabudowy; uchwalenie studium w obecnym kształcie ma zatem bezpośredni skutek zewnętrzny. W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu podniosła, że doszło do naruszenia trybu sporządzania studium w związku z faktem wyłożenia innego projektu studium niż ten, który wyłożono do wglądu publicznego. Wskazała, że wprowadzona w nim różnica polegała na przesunięciu granicy terenów wyłączonych spod zabudowy oraz wprowadzeniu obszaru scaleń i podziałów obejmującego działkę nr [...] należącą do skarżącej kasacyjnie. W jej ocenie niewyłożenie ponownie tak zmienionego studium i uchwalenie go bez jakiejkolwiek dyskusji społecznej stanowiło naruszenie zasad sporządzania studium. Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem Sądu I instancji zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, polegającym na stwierdzeniu, że studium to wyłącznie akt kierownictwa wewnętrznego. Wskazała, że taki pogląd prowadzi do wniosku, że gmina w dowolny sposób może wprowadzać w studium obszary scaleń i podziałów nieruchomości, a sądy administracyjne nie są upoważnione do zweryfikowania czy scalenia i podziały nie naruszają przepisów u.g.n. Podniosła, że wprowadzenie w studium zakazu zabudowy nie jest ani racjonalne, ani proporcjonalne, zaś jej działka - biorąc pod uwagę, że jest to teren miejski - stanowi ogromny obszar, na którym można poczynić wiele inwestycji. Zaznaczyła, że w poprzednim studium działka nie była objęta zakazem zabudowy i była położona w strefie mieszkaniowej - 35 M. Odnosząc się do kwestii braku uwag do pierwotnego projektu studium wyjaśniła, że nie złożyła uwag do wyłożonego projektu studium, natomiast złożenie uwag do projektu po zmianach zostało przez organ uniemożliwione. Jednocześnie podkreśliła, że żaden przepis nie wiąże prawa do zaskarżania uchwały gminy z wcześniejszym wniesieniem uwag. Ponadto w ocenie skarżącej, Sąd I instancji mógł przeprowadzić, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowód z załączonej przez nią prywatnej ekspertyzy urbanistycznej, która była sporządzona przez specjalistę w tym zakresie i zawierała informacje istotne dla oceny legalności studium. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjna organ wskazał, że nie naruszył trybu i zasad sporządzenia studium, gdyż nie pozbawił społeczeństwa udziału w pracach nad tym dokumentem, a także ścisłe przestrzegał procedury określonej w art. 11 u.p.z.p. W jego ocenie, zaskarżona uchwała jako dokument określający politykę przestrzenną nie przekracza granic władztwa administracyjnego i nie ogranicza prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuca oddalenie skargi w sytuacji, gdy jej zdaniem Sąd I instancji powinien stwierdzić nieważność uchwały dotyczącej studium z uwagi na istotne naruszenie trybu sporządzania studium i istotne naruszenie zasad sporządzania studium. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W ocenie skarżącej kasacyjnie doszło w sprawie do istotnego naruszenia trybu sporządzania studium poprzez wprowadzenie zmian w projekcie studium polegających na przesunięciu granicy i powiększenie obszaru wyłączonego spod zabudowy oraz wprowadzenia obszarów wymagających scaleń i podziałów, które to zmiany objęły działkę skarżącej kasacyjnie o nr [...], już po wyłożeniu studium do publicznego wglądu, bez ponownego wyłożenia tego projektu po zmianach oraz bez umożliwienia dyskusji publicznej nad przyjętymi zmianami. W ocenie skarżącej kasacyjnie taki sposób procedowania nad projektem studium doprowadził do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium przez pozbawienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium. Przechodząc do oceny tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, trybu sporządzania studium odnosi się do czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium a skończywszy na uchwaleniu studium, które to czynności przewidziane są w przepisach u.p.z.p. Sekwencje czynności podejmowanych przy sporządzaniu studium określa treść art. 11 u.p.z.p. Przy czym ani ten przepis, ani inne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują, jak czyni to ustawodawca w art. 19 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponownego wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu w wyniku uwzględnienia uwag złożonych do projektu, czy też ponowienia uzgodnień. Uwagi zaś do projektu studium może wnieść każdy. Ustawa nie wymaga, aby osoba wnosząca uwagę legitymowała się prawem rzeczowym w odniesieniu do nieruchomości objętej projektem (art. 11 pkt 11 ustawy). Ze względu na wewnętrzny charakter studium wystarczającą gwarancję zapewnienia w procedurze planistycznej czynnika społecznego jest umożliwienie składania wniosków i uwag do projektu studium oraz udział w dyskusji publicznej bez ponawiania czynności planistycznych. Wprawdzie potrzeby ponowienia nie można wykluczyć, jednakże braku takiego ponowienia nie można w każdym przypadku traktować jako naruszenie trybu postępowania w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym bardziej istotnego naruszenia trybu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 936/12). Zwrócić bowiem należy uwagę, że skoro ustawodawca nie przewidział obowiązku ponownego wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu, to czynność tą należy traktować jako wyjątek od zasady, pamiętając, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie studium stanowi nie naruszenie trybu jego sporządzania, ale naruszenie kwalifikowane mające charakter istotny. Oceniając czy taka konieczność zachodzi należy mieć na względzie przede wszystkim charakter zmian jakie nastąpiły w projekcie studium w wyniku uwzględnienia uwag. Zgodzić należy się z stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w świetle powołanych przepisów dokonanie zmian w projekcie studium wynikających z uwzględnienia wniesionych uwag, których zakres mógł implikować przyjęcie dodatkowych korekt, nie wiązało się z obowiązkiem ponownego wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu. Przypomnieć należy, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje zmiany dokonane w projekcie studium dotyczące działki nr [...]. Działka ta w projekcie wyłożonym do publicznego wglądu była położona strefie zieleni i wód powierzchniowych, a więc na obszarach nieprzeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. W wyniku rozpatrzenia uwag na obszarze, na którym znajduje się przedmiotowa działka wprowadzono kolejne ograniczenia, to jest zakaz zabudowy oraz obszar ten został określony jako wymagający przeprowadzenia scaleń i podziałów. Zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że pomimo, iż działka nr [...] nie znajdował się w studium na obszarach, które zgodnie z kierunkami rozwoju dotyczyły by obszarów mieszkaniowych, to skarżąca kasacyjnie nie zgłaszała uwag w tym zakresie. Zwrócić należy bowiem uwagę, że wywody skarżącej kasacyjnie zmierzają to wykazania, że nie może zagospodarować tej nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe. Tymczasem, jak zasadnie zauważył Sąd I instancji nieruchomość ta jest nieruchomością rolną, a skarżąca kasacyjnie nadal może użytkować ją zgodnie z jej charakterem. Przy czym słusznie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zakaz zabudowy i określenie obszaru wymagającego scaleń i podziałów zostało wprowadzone z uwagi na przebiegający gazociąg oraz planowany przebieg drogi. Miało więc na celu zabezpieczenie terenu pod realizację inwestycji celu publicznego. Wypada również podkreślić, że zgodnie z przyjętymi w art. 11 rozwiązaniami, dyskusja publiczna (pkt 10 i 11) jako przejaw możliwości wpływania lokalnej społeczności na treść studium przewidziana jest w odniesieniu do rozwiązań przyjętych w projekcie studium, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Krąg zaś osób, które mogą złożyć uwagi do wyłożonego projektu nie został zawężony do osób posiadających prawo rzeczowe do nieruchomości objętej projektem studium. Zgodnie z art. 11 ust. 8 u.p.z.p. uwagi do projektu studium mogą zgłaszać zarówno osoby prawne i fizyczne jak i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Brak natomiast ponownego wyłożenia i publicznej dyskusji nad projektem uwzględniającym wniesione uwagi, mając na uwadze charakter dokonanych zmian i ich zakres, który nie zmieniał w sposób istotny przyjętego pierwotnie kierunku zmian w strukturze przestrzennej, nie może stanowić o uchybieniu prowadzącym do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania studium prowadzącego do naruszenia interesu prawnego skarżącej. W związku z powyższym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące istotnego naruszenia trybu sporządzania studium, to jest naruszenia art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 pkt 7, 8 i 9 u.p.z.p. oraz art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z prywatnej ekspertyzy urbanisty. Powołany powyżej artykuł stwarza dla sądu możliwość, a nie obowiązek przeprowadzenia dowodu z dokumentu o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten nie daje więc podstaw do dopuszczenia dowodu z opinii biegłego dotyczącej kwestii prawnych odnoszących się do kontrolowanej uchwały. Ocena prawna należy bowiem do sądu orzekającego. Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące istotnego naruszenia przekroczenia władztwa planistycznego. Jak już wcześniej wspomniano nieruchomość skarżącej (działka nr [...]) jest nieruchomością rolną, a zgodnie z kierunkami rozwoju gminy działka ta znalazła się w strefie zieleni i wód powierzchniowych. W poprzednim studium nieruchomość ta znajdowała się w strefie budownictwa mieszkaniowego. O przyjęciu obecnego kierunku rozwoju i wyznaczeniu takiej strefy, którą została objęta także nieruchomość skarżącej zdecydowały takie okoliczności jak to, że przez tą działkę przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia wraz ze strefą bezpieczeństwa ustaloną według przepisów odrębnych, projektowany jest przebieg drogi, nieruchomość usytuowana jest poza obszarem zwartej zabudowy, na terenach o mało korzystnych warunkach fizjograficznych. Celem wprowadzenia tych ograniczeń, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji było zapewnienie obszaru pod realizację inwestycji celu publicznego. Okoliczności te determinowały więc o kierunkach zagospodarowania i wskazywały na to, że teren ten wyłączony był spod zabudowy. W związku z czym nie można mówić, że nie doszło do wyważenia interesu indywidualnego i publicznego. Przesądza to o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 3 ust.1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. Nie można także uznać za usprawiedliwiony zarzutu dotyczącego naruszenia art. 101 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 151 i 147 § 1 p.p.s.a., albowiem organ w studium wprowadził scalania i podział na obszarach, które w tym studium przeznaczył między innymi na lasy i użytki rolne. Po pierwsze o przeznaczeniu terenów decyduje nie treść studium, ale treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po wtóre art. 101 ust. 2 mówi o tym, że przepisy tego rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. W rozpoznawanej sprawie w studium wyznaczono obszary wymagające scaleń i poddziałów w oparciu o art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Przy czym dodać należy, że jako kierunki rozwoju przyjęto na tych obszarach strefę zieleni i wód powierzchniowych. W związku z tym okoliczność, że tereny te należą do terenów rolnych lub leśnych, nie przesadza o naruszeniu art. 101 ust. 2 u.g.n., albowiem przeznaczenie tych terenów zostanie określone w planie miejscowym. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie oddalił skargi z tego powodu, że studium jako akt o charakterze wewnętrznym nie narusza interesu prawnego skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na względzie powyższy niekwestionowany charakter tego aktu ocenił, czy w rozpoznanej sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania studium jak i istotnego naruszenia zasad sporządzania studium i uznał, że sytuacja taka nie zachodzi. Odniesienie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu do charakteru studium oraz jego relacji w stosunku do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przesądza o nieprawidłowości dokonanej w sprawie oceny przesłanek z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd I instancji nie zakwestionował bowiem, że akt ten mimo swego wewnętrznego charakteru może naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości przyjęto w wyroku z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 44/15 oraz w wyroku z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13, a także w postanowieniu z 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2947/15. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.