II FSK 3185/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Bogucki (sprawozdawca), Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia WSA (del.) Alicja Polańska, , po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej W. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Wa 1596/17 w sprawie ze skargi W. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r. o sygn. III SA/Wa 1596/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, wspólnota) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO) z dnia 9 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jako podstawę prawną powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wyrok jest dostępny (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. 2. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. 2.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca (reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego), która zaskarżyła ten wyrok w całości. Sformułowała również wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 2 ust. 3 w związku z art. 6m ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1593 ze zm., dalej: u.c.p.g.), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wspólnota mieszkaniowa jest zobowiązana do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w odniesieniu do nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, nie tylko w zakresie nieruchomości wspólnej, lecz również w odniesieniu do poszczególnych nieruchomości lokalowych, podczas gdy według tych przepisów wspólnota mieszkaniowa zobowiązana jest do złożenia deklaracji w odniesieniu do nieruchomości wspólnej, ustawodawca zaś nie nałożył wprost takiego obowiązku w odniesieniu do nieruchomości lokalowych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a., przez ogólnikowe wskazanie motywów rozstrzygnięcia, niewystarczające objaśnienie zastosowanych przez WSA w Warszawie przepisów, nieprzeprowadzenie przez WSA w Warszawie analizy podstawy prawnej rozstrzygnięcia. 2.2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, w przewidzianym prawem terminie, nie skorzystało z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok WSA w Warszawie odpowiada prawu, stąd skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z uwagi na datę wszczęcia w rozpatrywanej sprawie postępowania sądowoadministracyjnego (tj. datę wniesienia skargi na decyzję SKO w Warszawie) znajduje on zastosowanie w tej sprawie. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w sytuacji, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny może sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań oceniających zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. 3.2. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wspólnota w okresie od lipca 2013 r. do października 2015 r. była zobowiązana do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dotyczącymi nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność poszczególnych lokali. Zdaniem skarżącej, zobowiązana ona była do złożenia deklaracji jedynie w odniesieniu do nieruchomości wspólnej, a w pozostałym zakresie obowiązek ten spoczywał na właścicielach wyodrębnionych lokali. Pojęcie właścicieli nieruchomości zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g., a rozumie się przez nie także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Powyższa definicja ma charakter zakresowy. Zostały w niej wymienione poszczególne kategorie podmiotów, które mogą zostać uznane za właścicieli nieruchomości w znaczeniu ustawowym. Zgodnie zaś z art. 6h u.p.c.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Na podstawie art. 6m u.p.c.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego organu gminy deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych oraz składania nowych deklaracji w razie zaistnienia zmian danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zadeklarowana w deklaracji opłata jest uiszczana w trybie i na zasadach określonych w uchwale rady gminy, o której mowa w art. 6I u.p.c.g. Według tych powyższych przepisów, to na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek złożenia do właściwego organu deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu nadanym przepisami ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 ze zm.), obowiązującym od dnia 1 stycznia 2012 r., wywoływała wątpliwości w zakresie zgodności niektórych jej uregulowań z normami Konstytucji. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r. o sygn. K 17/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in. w punkcie 3 i 4 sentencji, że: art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. są zgodne z art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP); art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. są zgodne z art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W pkt III.1.3 uzasadnienia Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że pojęcie osoby sprawującej zarząd użyte w tym przepisie jest jasne i komunikatywne, gdyż jego treść wyznacza zakres odesłania, a tym samym jednoznacznie i precyzyjnie można wskazać podmiot zobowiązany do ponoszenia opłaty oraz złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym w wypadku budynków wielolokalowych. Odnosząc się do spornego art. 2 ust. 3 u.p.c.g., należy wskazać, że w stanie prawnym obowiązującym w rozpoznawanej sprawie stanowił on, iż w razie zabudowania nieruchomości budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiona została odrębna własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Natomiast według art. 2 ust. 3 u.p.c.g., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 2015 r., "jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową". W orzecznictwie sądów administracyjnych podmiotowość wspólnoty mieszkaniowej w zakresie obowiązków dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest rozumiane jednolicie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 września 2016 r., III SA/Po 321/16; wyroki NSA: z dnia 6 czerwca 2018 r., II FSK 3937/17; z dnia 21 kwietnia 2016 r., II FSK 2722/14 oraz II FSK 936/15). Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyrokach wyraźnie wskazał, że sformułowanie "obciążają", użyte w art. 2 ust. 3 u.p.c.g. nie czyni z osoby sprawującej zarząd nieruchomością wspólną "płatnika" opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ponieważ na gruncie tej ustawy konstrukcja płatnika nie ma zastosowania. Dodać należy, że zmiana art. 2 ust. 3 u.p.c.g., jaka została wprowadzona od 1 lutego 2015 r. ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), przez wyraźne wymienienie jako osoby, którą obciążają obowiązki właściciela nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym, była według uzasadnienia projektu nowelizacji jedynie zmianą doprecyzowującą, a nie zmianą normatywną (wyrok i pogląd ten wprawdzie dotyczył spółdzielni mieszkaniowych, ale to samo można powiedzieć o wspólnotach mieszkaniowych). W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach definicja właścicieli nieruchomości i nieruchomości jest odmienna od tej stosowanej w prawie cywilnym i odbiega od ścisłego znaczenia tego pojęcia w prawie cywilnym. Dla prawidłowego odczytywania art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. istotne jest pojęcie nieruchomości. Zgodnie z art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.), "nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności". Artykuł art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. wskazuje zatem, z uwzględnieniem pojęcia nieruchomości, że za właściciela ustawa uznaje każdy podmiot, który włada nieruchomością, tj. wyodrębnionym gruntem i związanym z nim trwale budynkiem, na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania (tzw. trwały zarząd i użytkowanie to władztwo nad nieruchomościami Skarbu Państwa lub gminy uregulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także ewentualnie na podstawie stosunku obligacyjnego. Powyższe uregulowania prowadzą do wniosku, że w konkretnej sprawie (co do zasady) kilka podmiotów jednocześnie może spełniać warunki do uznania ich za właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Nie oznacza to jednak, że wszystkie wymienione podmioty mogą jednocześnie mieć taki status względem obowiązku związanego z konkretną nieruchomością. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie statuuje także solidarnej odpowiedzialności tych podmiotów w powyższej sytuacji. Z tego względu celem ustalenia, który podmiot w konkretnym przypadku powinien zostać uznany za zobowiązanego do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy odwołać się również do innych aktów prawnych, w tym do przepisów Kodeksu cywilnego oraz ustawy o własności lokali. Jak wskazano w piśmiennictwie, tam gdzie jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości łączy się z członkostwem w określonej korporacji typu spółdzielnia mieszkaniowa, wspólnota mieszkaniowa (powyżej 7 członków) lub Towarzystwem Budownictwa Społecznego, podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji będzie zawsze podmiot posiadający nieruchomość w zarządzie (por. K. Sobieralski, Podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, "Nowe Zeszyty Samorządowe" 2013, nr 3, s. 59). W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że właściciel nieruchomości jest zobowiązany do złożenia deklaracji tylko wówczas, gdy występuje samodzielnie (autonomicznie). Natomiast w przypadku, gdy jego tytuł prawny do nieruchomości wiąże się z obligatoryjnym (bądź fakultatywnym) członkostwem, podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji będzie podmiot zarządzający nieruchomością wspólną. W ustawie o własności lokali, do której odsyła art. 2 ust. 3 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 lutego 2015 r.), kwestia zarządu nieruchomością wspólną uregulowana została w rozdziale 4. Unormowanie art. 2 ust. 3 u.c.p.g. (w brzmieniu sprzed nowelizacji), wprowadzającego zasadę jednego podmiotu wykonującego obowiązki związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi, powstającymi na nieruchomościach zamieszkałych przez mieszkańców wskazuje na to, że także w tym przypadku celem ustawodawcy było uniknięcie sytuacji, w której wiele osób będzie odpowiedzialnych za wykonanie obowiązków związanych z nieruchomością wspólną, co mogłoby powodować stan niepewności, gdy idzie o zakres obowiązków poszczególnych podmiotów. Jeżeli wspólnota, mocą podjętej uchwały, powoła zarząd (jej organ, co wyklucza obciążenie właścicieli poszczególnych lokali obowiązkami z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi), to ona powinna być w świetle art. 2 ust. 3 u.c.p.g. traktowana jako właściciel nieruchomości. Sprawuje ona bowiem zarząd w rozumieniu ustawy o własności lokali. Reasumując wskazać należy, że rozkład obowiązków podatkowych jest, co do zasady, kompetencją ustawodawcy. Prawodawca w trosce o łatwość zarządzania systemem odpadów komunalnych przerzucił obowiązki właścicieli poszczególnych lokali na zarządców (wspólnoty mieszkaniowe, spółdzielnie mieszkaniowe, czy też TBS). 3.3. Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 141 § 4 p.p.s.a. Wymaga podkreślenia, że sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. będzie zasługiwał na uwzględnienie tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie zachodził potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Co więcej, Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie zawiera ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., których niezamieszczenie nie pozwala odtworzyć sposób rozumowania WSA w Warszawie. Wszystkie niezbędne elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżąca za pomocą sformułowanych zarzutów polemizuje z dokonaną przez WSA w Warszawie oceną prawną. Wszystkie problemy stanowiące podstawy formułowanych zarzutów zostały precyzyjnie i obszernie omówione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do podnoszonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu, że WSA w Warszawie skopiował treść uzasadnienia wyroku NSA z dnia 15 kwietnia 2016 r. o sygn. II FSK 2402/14, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje go za bezzasadny. Jeżeli wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. zostały w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarte, a ponadto z jego lektury można skutecznie wywieść jakiej interpretacji znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów dokonał sąd, sama tylko okoliczność, że w dużej części zaprezentowana argumentacja jest powtórzeniem wprost treści innego orzeczenia, pozostaje irrelewantna dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia i nie może świadczyć o naruszeniu wspomnianego przepisu. Ocenie przez pryzmat art. 141 § 4 p.p.s.a. nie podlega to, czy i w jakiej mierze sąd podzielił stanowisko wcześniej wyrażone, lecz to czy strona może skutecznie odczytać w uzasadnieniu motywy stojące za podjętym rozstrzygnięciem. W niniejszej sprawie uzasadnienie odpowiada temu wymogowi. Należy podkreślić, że w tej kwestii wypowiedział się także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 października 2016 r. o sygn. II PK 253/14 (LEX nr 1956348): "Powielenie uzasadnienia innego wyroku, zwłaszcza gdy dotyczy on analogicznej pod względem faktycznym i prawnym sprawy, a sąd orzekający podziela stanowisko zajęte przez sąd orzekający w tej innej sprawie, nie narusza przepisów postępowania (art. 328 § 2 k.p.c.). Taki sposób postępowania sądu orzekającego jest nawet racjonalny. Nie ma bowiem potrzeby odmiennego formułowania uzasadnienia, skoro sąd w pełni zgadza się z już istniejącym rozstrzygnięciem w analogicznej sprawie i jego motywami. Sąd orzekający powinien jednak w takim wypadku wyraźnie wskazać tę sprawę, zaznaczyć, że rozstrzyga sprawę do niej analogiczną i w pełni zgadza się z orzeczeniem zapadłym w tej sprawie oraz z jego uzasadnieniem". 3.4. W świetle przedstawionej powyżej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Warszawie, który na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę skarżącej. W konsekwencji, ponieważ postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie okazały się zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.