II OSK 2613/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Renata Detka po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 497/18 w sprawie ze skargi R.B. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 4 marca 2019 r., sygn. akt Sygn. akt IV SAB/Wa 497/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi R. B. (skarżąca) na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody Mazowieckiego do rozpatrzenia wniosku z [...] grudnia 2017 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (I), stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku (II), stwierdził, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (III), zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 500 złotych tytułem sumy pieniężnej (IV) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego (V). Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Wojewoda Mazowiecki i w skardze kasacyjnej zarzucił mu I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 i § 5 oraz 36 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie bezczynność organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy z sytuacją rażącego naruszenia prawa nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie; art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. poprzez przyznanie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 500 zł, podczas gdy w świetle okoliczności sprawy przyznanie sumy pieniężnej skarżącej nie jest zasadne i jako takie nie powinno być orzeczone. W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 3 i 4 i rozpoznanie skargi, jeśli Sąd uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona poprzez uznanie braku rażącego naruszenia prawa i niezasądzenie od organu sumy pieniężnej na rzecz skarżącej, ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie w zakresie punktu 3 i 4 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniósł, iż Sąd I instancji uznając, że organ był bezczynny, a bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa wskazał, że organ podjął pierwszą czynność (wezwanie skarżącej do uzupełnienia braków formalnych) po ponad trzech miesiącach od złożenia wniosku, a decyzję w sprawie wydał dopiero po wniesionym przez skarżącą ponagleniu. Ponadto wskazał, że poszczególne czynności były podejmowane w znacznych odstępach czasu nieuzasadnionych etapem postępowania, na którym znajdowała się sprawa, zaś sama decyzja została wydana po ponad 10 miesiącach od wpływu wniosku. Biorąc natomiast pod uwagę rutynowy charakter podejmowanych czynności, w ocenie Sądu, organ nie zachował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a. i naruszył art. 35 i 36 k.p.a. Wskazał także, że w ocenie Sądu ilości spraw prowadzonych przez organ, okoliczność niedostatecznej obsady kadrowej czy obciążenie pracą nie zwalnia organu od terminowego załatwienia sprawy, gdyż okoliczności te nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 k.p.a. Zdaniem organu, Sąd niesłusznie pominął, że w orzecznictwie funkcjonuje również stanowisko, iż trudności kadrowe i ilość prowadzonych przez organ spraw mają wpływ na ocenę charakteru bezczynności czy przewlekłości. Zwrócił uwagę, że opóźnienia oraz wydłużenie terminów oczekiwania na wydanie zezwoleń na pobyt cudzoziemców w urzędach wojewódzkich związane są z utrzymującym się wzrostem liczny wniosków składanych przez cudzoziemców i brakami kadrowymi, co z kolei jest konsekwencją wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, która wprowadziła liberalizację przepisów związanych z pobytem cudzoziemców w Polsce oraz sytuacji geopolitycznej i ekonomicznej w Europie, zwłaszcza na terytorium Ukrainy. Organ wskazał, że ustawodawca, wprowadzając przepisy nowej ustawy o cudzoziemcach (2014 r.), nie przewidział zwiększenia stanu zatrudnienia w urzędach wojewódzkich, zaś gwałtowny wzrost liczby składanych wniosków, jak również fluktuacja kadr zajmujących się obsługą cudzoziemców oraz nadużywanie przez cudzoziemców procedury o legalizację pobytu i pracy w Polsce jako środka do legalizacji pobytu w strefie Schengen, spowodowały zaległości w terminowej obsłudze interesantów. Zwrócił uwagę, że powtarzalność czynności podejmowanych przy prowadzeniu postępowań legalizujących pobyt biorąc pod uwagę ilość prowadzonych postępowań nie wpływa na ich przyspieszenie. Ponadto podniósł, że wpływ na skrócenie czasu postępowania ma działanie strony, rozumiane jako np. załączenie wraz z wnioskiem wszystkich dokumentów. Podniósł, że skarżąca do wniosku nie załączyła dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych w nim zawartych i okoliczności uzasadniających ubieganie się o jego udzielenie. Zdaniem organu w jego zachowaniu nie można dopatrzeć się celowego czy złośliwego nastawienia do wniosku wnioskodawcy, sprowadzającego się do świadomego niewydania zezwolenia na pobyt czasowy. Ponadto organ zwrócił uwagę, że nie sposób uznać, że był on całkowicie bierny w analizowanym okresie. Wskazał także, że decyzją z [...] października 2018 r. zakończył postępowanie w sprawie dotyczącej przedmiotowego wniosku. Organ wskazał, że stan bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie (nawet jeśli jest to przekroczenie dość znaczne, np. kilkumiesięczne) przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie zasądzenia na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej nie można uznać za uzasadnione, gdyż w skardze nie wskazała ona, oprócz podania hipotetycznych wyliczeń dochodu, w przypadku podjęcia zatrudnienia, na istnienie okoliczności przemawiających za przyznaniem sumy pieniężnej, ani też na doznaną stratę czy zakres uszczerbku, który to suma pieniężna mogłaby rekompensować. Podkreślił, że argumentem dla przyznania przez Sąd na rzecz skarżącej sumy pieniężnej nie może być jedynie zgłoszenie takiego żądania przez stronę skarżącą. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zaskarżonego wyroku w punkcie III, zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego rzecz skarżącej kwoty 21518 złotych, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że brak odpowiedzi na jej pismo z 31 maja 2018 r., w którym zażądała wykonania prawa z art. 35 k.p.a. oraz wyznaczenia terminu załatwienia sprawy w związku z art. 36 k.p.a. uzasadnia złą wolę organu. Odnosząc się zaś do podnoszonej przez Wojewodę Mazowieckiego braków kadrowych i dużej ilości wniosków wskazała, że należy zauważyć, iż przedmiotem niniejszego postępowania nie jest kontrola organizacji organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot sporu niniejszego postępowania stanowi kwestia zasadności uznania przez Sąd I instancji, że bezczynność, której organ nie kwestionuje, miała charakter rażącego naruszenia prawa oraz wysokości przyznanej skarżącej sumy pieniężnej. Wskazać należy, że z treści art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do treści art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast art. 35 § 3 i § 5 wskazuje, że "Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania" oraz "Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu". W myśl zaś art. 36 k.p.a. "O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia" (§ 1). Zgodnie natomiast z treścią § 2 art. 36 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie przyjął, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Wskazać bowiem należy, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że doszło do przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy. Przekroczenie tego terminu było znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Przypomnieć bowiem trzeba, że skarżąca zwróciła się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wnioskiem z [...] grudnia 2017 r. z uwagi na zawarcie związku małżeńskiego z obywatelem polskim, następnie pismem z [...] marca 2018 r. została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku, które uzupełniła [...] kwietnia 2018 r. Wezwanie do uzupełnienia tych braków uznane zostało za skutecznie doręczone [...] maja 2018 r. W dalszej kolejności organ ([...] czerwca 2018 r.) na podstawie art. 109 ustawy o cudzoziemcach wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendanta [...] Policji z wnioskiem o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Termin uzyskania odpowiedzi na powyższe wezwanie upływał [...] lipca 2018 r., zaś [...] sierpnia 2018 r. organ wystąpił do placówki Straży Granicznej [...] o dokonanie ustaleń w sprawie. Sprawozdanie dotyczące sprawy wpłynęło do Wojewody [...] sierpnia 2018 r., który następnie pismem z [...] września 2018 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji zgodnie z żądaniem strony, jednocześnie wskazując, że decyzja zostanie wydana do [...] listopada 2018 r. Z ponagleniem do organu II instancji skarżąca wystąpiła [...]października 2018 r. Na dzień przekazania skargi do Sądu ([...] listopada 2018 r.) organ nie rozpatrzył tego ponaglenia. Decyzją z [...] października 2018 r. Wojewoda udzielił cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Polski na okres trzech lat. Mając na uwadze treść wskazanych wyżej przepisów k.p.a. oraz okoliczność, że organ nie wskazał, że sprawa wywołana wnioskiem skarżącej była szczególnie skomplikowaną, czy też jedynie wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przyjąć należało, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Podkreślić przy tym należy, że zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że o rażącym charakterze bezczynności przesądza także znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy (ponad 10 miesięcy), brak koncentracji podejmowanych czynności w sprawie, a podejmowanie ich w znacznych nieuzasadnionych odstępach czasu oraz brak zawiadomienia strony w oparciu o art. 36 k.p.a. Powołane przez organ okoliczności dużej liczby wniosków cudzoziemców i braków kadrowych organu również nie mogły okazać się skuteczne. Jak wskazuje się w orzecznictwie przewlekłego prowadzenia postępowania nie usprawiedliwiają trudności kadrowe i lokalowe oraz zwiększenie wpływu podobnych spraw. Są to okoliczności, które zależą od organu administracji, który jest odpowiedzialny za zorganizowanie swojej działalności w sposób adekwatny do aktualnych potrzeb (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2019 r., II OSK 439/19). Ponadto zauważyć należy, że trudności kadrowe nie oznaczają przyczyn "niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., są to bowiem okoliczności pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., II OSK 2341/13). Analogicznie rozważać należy kwestię "dużej ilości" wniosków cudzoziemców. Tłumaczenie się organu działaniem ustawodawcy liberalizującego w 2014 r. ustawę o cudzoziemcach, gdy czyni to organ będący zarazem przedstawicielem Rady Ministrów w województwie, a więc podmiotu, który może inicjować zmiany ustawodawstwa, jak również wysokość środków budżetowych przeznaczonych na wykonywanie administracji rządowej, ocenić wypadnie - w kontekście sformułowanych podstaw kasacyjnych - jako nieskuteczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2019 r., II OSK 976/19). Tym samym za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i § 5 oraz art. 36 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z treści przepisu art. 154 § 7 p.p.s.a. wynika natomiast, że uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zgodnie zaś z treścią art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W przedmiotowej sprawie przyznana na rzecz skarżącej suma pieniężna nie przekracza połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i stanowi 500 złotych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że jej przyznanie nie można uznać za uzasadnione gdyż skarżąca w skardze oprócz podania hipotetycznych wyliczeń dochodu, w przypadku podjęcia zatrudnienia, nie powołała się na istnienie okoliczności przemawiających za przyznaniem sumy pieniężnej, ani też na doznaną stratę czy zakres uszczerbku, który to suma pieniężna mogłaby rekompensować. Wskazać należy, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowania, jest to swoiste zadośćuczynienia za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (por. J.P. Tarno, [w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2018 r., s. 609). W orzecznictwie natomiast wskazuje się, że zastosowanie środka w postaci przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego, a podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie sąd powinien brać pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy dotyczące stanu bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2019 r. II OSK 1009/19). Subiektywne przekonanie organu, że w zaistniałej sytuacji skarżąca nie doznała straty czy też uszczerbku nie jest wystarczające do przyjęcia, że Sąd I instancji istotnie dopuścił się naruszenia przepisów art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 i art. 154 § 7 p.p.s.a. Tym samym zarzut ten również należało uznać za nieskuteczny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.