II OW 230/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy E. z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy E. a Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w O. Delegatura w G. poprzez wskazanie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w O. Delegatura w G. jako organu właściwego do rozpoznania sprawy niewłaściwego składowania obornika oraz sianokiszonki w gospodarstwie rolnym zlokalizowanym przy ul. K. w miejscowości N., gmina E. postanawia: wskazać Wójta Gminy E. jako organ właściwy w sprawie. W piśmie z 14 listopada 2018 r. Wójt Gminy E. (dalej: Wójt) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy E., a Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w O. Delegatura w G. (dalej: WIOŚ w O. Delegatura w G.) poprzez wskazanie WIOŚ w O. Delegatura w G. jako organu właściwego do rozpoznania sprawy niewłaściwego składowania obornika oraz sianokiszonki w gospodarstwie rolnym zlokalizowanym przy ul. K. [...] w miejscowości N., gmina E.. W uzasadnieniu wniosku Wójt wskazał, że w dniu 20 lipca 2018 r. WIOŚ w O. Delegatura w G. w piśmie z 20 lipca 2018 r., znak [...], przekazał, zgodnie z właściwością, Wójtowi Gminy E. interwencję K. B. w sprawie niewłaściwego składowania obornika oraz sianokiszonki w gospodarstwie rolnym zlokalizowanym przy ul. K. [...] w miejscowości N., gmina E.. Jako podstawę przekazania przedmiotowej sprawy wskazano art. 243 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a., w związku z art. 376 i art. 363 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm., dalej: p.o.ś.), z uwagi, że prowadzona w przedmiotowym gospodarstwie rolnym hodowla bydła jest zwykłym korzystaniem ze środowiska, która nie wymaga pozwolenia na korzystanie ze środowiska, a zatem nie podlega kontroli Inspekcji Ochrony Środowiska. W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wskazano, że w ramach postępowania wyjaśniającego, po przeprowadzeniu w dniu 26 lipca 2018 r. oględzin w terenie, Wójt Gminy E. zobowiązał właściciela gospodarstwa rolnego do niezwłocznego uporządkowania gospodarki nawozami naturalnymi oraz przestrzegania zasad gospodarowania nawozami naturalnymi zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym Kodeksem Dobrej Praktyki Rolniczej. W dniu 17 października 2018 r. do Wójta wpłynęło pismo K. B. informujące o niepodjęciu żadnych działań mających na celu uporządkowanie gospodarki nawozami naturalnymi przez właściciela gospodarstwa rolnego i wnoszące ponownie o podjęcie interwencji w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wójt w piśmie z 22 października 2018 r., znak [...], przekazał przedmiotową sprawę WIOŚ w O. Delegatura w G. jako organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy w zakresie naruszenia nakazu przechowywania odchodów zwierzęcych w sposób zapobiegający zanieczyszczeniu wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych i ograniczania takich zanieczyszczeń, sformułowanego w art. 102 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.). W odpowiedzi, WIOŚ w O. Delegatura w G., przedstawił Wójtowi Gminy E. zakres swoich kompetencji kontrolnych dotyczących ochrony środowiska w obszarze rolnictwa, podtrzymując stanowisko, że organem właściwym do podjęcia interwencji w sprawie przestrzegania przepisów dotyczących warunków stosowania i przechowywania nawozów naturalnych przez osobę fizyczną jest Wójt Gminy E.. W ocenie WIOŚ w O. Delegatura w G., w przedmiotowej sprawie zastosowanie będzie miał art. 363 ust. 1 p.o.ś. Wójt nie zgadza się ze stanowiskiem WIOŚ w O. Delegatura w G., bowiem organ ten w swym uzasadnieniu całkowicie pominął przede wszystkim art. 32 ustawy z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu Dz. U. z 2018 r. poz. 1259, dalej: u.n.i.n.). W odpowiedzi na wezwanie Naczelnego Sądu Administracyjnego WIOŚ w O. Delegatura w G. w piśmie z 21 grudnia 2018 r. wniósł o uznanie Wójta Gminy E. za organ właściwy w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W zawisłej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, bowiem zarówno Wójt Gminy E., jak i WIOŚ w O. Delegatura w G. uznały się za organy niewłaściwe do rozpatrzenia sprawy niewłaściwego składowania obornika oraz sianokiszonki w gospodarstwie rolnym zlokalizowanym przy ul. K. [...] w miejscowości N., gmina E.. Zgodnie z art. 363 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm., dalej: p.o.ś.), wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do: 1) ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Przepisy art. 362 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio (art. 363 ust. 2 p.o.ś.). Według art. 379 ust. 1 i 5 p.o.ś., marszałek województwa, starosta oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów (art. 379 ust. 1 p.o.ś.). Wójt, burmistrz lub prezydent miasta, starosta lub marszałek województwa występują do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o podjęcie odpowiednich działań będących w jego kompetencji, jeżeli w wyniku kontroli organy te stwierdzą naruszenie przez kontrolowany podmiot przepisów o ochronie środowiska lub występuje uzasadnione podejrzenie, że takie naruszenie mogło nastąpić, przekazując dokumentację sprawy (art. 379 ust. 5 p.o.ś.). W myśl art. 3 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., dalej: u.cz.p.), utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Odnosząc powyższe okoliczności do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że przy podejmowaniu interwencji wynikających z uciążliwości związanej z oddziaływaniem niewłaściwego składowania obornika oraz sianokiszonki w gospodarstwie rolnym, gmina może wykorzystywać uprawnienia kontrolne wynikające z art. 379 p.o.ś. oraz art. 363 tej ustawy. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Uciążliwości związane ze składowaniem np. obornika oraz sianokiszonki w nieodpowiednim miejscu niewątpliwie mogą stanowić uciążliwości dla środowiska, co w konsekwencji wskazuje na kompetencję organu gminy. W judykaturze wskazuje się na źródło tej kompetencji w art. 363 p.o.ś. niezależnie np. od uprawnień organów Inspekcji Ochrony Środowiska (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2017 r., sygn. II OW 80/17 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2017 r., sygn. II OW 111/17 dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z powołanym powyżej przepisem art. 363 ust. 1 p.o.ś., organem właściwym do podjęcia działań w sprawie niewłaściwego składowania obornika oraz sianokiszonki w gospodarstwie rolnym zlokalizowanym przy ul. K. [...] w miejscowości N., gmina E. jest zatem Wójt Gminy E.. W protokole z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 26 lipca 2018 r. stwierdzono, że w dniu wizji na terenie gospodarstwa stwierdzono składowanie obornika na pryzmie na płycie obornikowej, która nie była zabezpieczona w taki sposób, aby wycieki nie przedostawały się do gruntu. W piśmie z 26 lipca 2018 r. Wójt Gminy E. wezwał E. D. do niezwłocznego uporządkowania gospodarki nawozami naturalnymi poprzez usunięcie nagromadzonego obornika, zabezpieczenie płyty obornikowej przed niekontrolowanymi odciekami, a także opróżnienie zbiornika na nawozy płynne. W piśmie tym Wójt Gminy E. poinformował także, że nie jest zalecane przechowywanie obornika w pryzmach polowych, gdyż prowadzi do zanieczyszczenia wód gruntowych związkami azotu i fosforu oraz "przenawożenia" gleby pod pryzmą i w jej sąsiedztwie, a także doprowadzić w konsekwencji do zanieczyszczenia wód podziemnych. W piśmie z 15 października 2018 r. skierowanym do Urzędu Gminy E. K. B. prosił o udzielenie informacji jaki organ wykonawczy odpowiada za kontrolę braku przestrzegania nakazu usunięcia nawozów ponieważ taka kontrola nie została przeprowadzona po wydanym nakazie uprzątnięcia gospodarki. W piśmie tym K. B. wskazuje wyraźnie, że "Właściciel gospodarstwa ulokował sianokiszonkę w odległości mniejszej niż wymagają to przepisy od obornika. Sianokiszonka znajduje się w dużej mierze bezpośrednio na gruncie zanieczyszczając wody gruntowe oraz rzekę. Z uwagi na zapylenie, zapachy lub wydzielania się substancji toksycznych, miejsca składowania kiszonek oraz obornika powinny być odizolowane od przyległych terenów pasem zieleni złożonym z roślinności średnio i wysokopiennych w tym gospodarstwie nie ma takiego pasa zieleni". Ponadto w piśmie tym K. B. poinformował Urząd Gminy E., że właściciel gospodarstwa nie poczynił żadnych kroków w celu uporządkowania obornika oraz, że płyta betonowa na której znajduje się część obornika nie istnieje w stanie faktycznym pozostała część znajduje się na glebie zanieczyszczając wody gruntowe oraz rzekę. Z treści art. 363 ust. 1 wynika, że materialną podstawą do wydania decyzji jest prowadzenie działalności negatywnie oddziałującej na środowisko. Uwzględniając po stronie osoby fizycznej określone działania prowadzące do powstania skutku w postaci negatywnego oddziaływania na środowisko, można rozróżnić oddziaływanie pośrednie i bezpośrednie. "Oddziaływanie" jest terminem, którego znaczenie jest szersze od pojęcia "działanie", które można traktować jako pewien rodzaj wpływu na coś lub kogoś. Termin działanie dotyczy człowieka, natomiast na człowieka może oddziaływać jakaś rzecz albo kompleks rzeczy, który uczestniczy w stanie rzeczy (T. Pszczołowski, Mała encyklopedia prakseologii i teorii organizacji, Wrocław–Warszawa–Kraków 1978, s. 141, 143). Zgodnie z art. 3 pkt 11 p.o.ś., przez oddziaływanie na środowisko rozumie się przez to również oddziaływanie na zdrowie ludzi. Przepis art. 363 p.o.ś. rodzaju działania negatywnie oddziałującego na środowisko nie precyzuje co oznacza, że może to być również niewłaściwe składowanie obornika i sianokiszonki w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego. Chodzi zatem o wszelkie działania powodujące skutek w postaci negatywnego oddziaływania na środowisko (zob. M. Górski, [w:] M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J. Jendrośka, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2014, s. 939). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie w pełni podziela podgląd wyrażony w wyroku z 21 listopada 2017 r., sygn. II OSK 516/16, LEX 2428638, w którym stwierdzono, że art. 363 ust. 1 p.o.ś. będzie miał zastosowanie w każdym przypadku wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko. Przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 363 ust. 1 p.o.ś., jest naruszenie obowiązku polegającego na zakazie powodowania negatywnego oddziaływania na środowisko. Zakaz ten jest formą prawną szeroko rozumianego celu normatywnego w postaci obowiązku ochrony środowiska. Tworzy on obiektywne i subiektywne warunki, niezbędne dla niezakłóconego korzystania ze środowiska w ramach powszechnego korzystania ze środowiska. Potrzeba zapewnienia racjonalnych warunków korzystania ze środowiska określa zakres przedmiotowy decyzji wydawanej na podstawie art. 363 ust. 1 p.o.ś. Wydanie decyzji, o której mowa w art. 363 ust. 1 p.o.ś. jest dopuszczalne w sytuacji, gdy jej adresat narusza obowiązek polegający na zakazie powodowania negatywnego oddziaływania na środowisko. Art. 363 ust. 1 p.o.ś., pozwala właściwym organom na nakazanie osobie fizycznej wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Podstawą zastosowania art. 363 ust. 1 p.o.ś. musi więc być ustalenie osoby fizycznej, której działanie negatywnie oddziaływuje na środowisko. Aby zrozumieć ratio legis tego przepisu należy zapoznać się z szeregiem przepisów Prawa ochrony środowiska, które należy przeanalizować kwestionując zastosowanie w tej sprawie art. 363 p.o.ś. (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. II OSK 1484/16, LEX nr 2418596). Źródłem negatywnego oddziaływania, o którym mowa w art. 363 ust. 1 p.o.ś. może być nie tylko eksploatacja instalacji lub urządzenia w ramach zwykłego korzystania ze środowiska, lecz także inne oddziaływanie bez względu na jego źródło i sposób korzystania ze środowiska, jeżeli nie wymaga uprzednio uzyskania pozwolenia na takie korzystanie ze środowiska (por. postanowienie NSA z 2 grudnia 2014 r., sygn. II OW 147/14, LEX nr 1646236). W odniesieniu zaś do argumentacji Wójta Gminy E. wskazującego na art. 32 u.n.i.n. w nim upatrującego kompetencji WIOŚ w O. Delegatura w G., przyjdzie uznać to stanowisko za nieprawidłowe. Rzeczą organu wykonawczego gminy jest bowiem przeprowadzenie postępowania, w którym dojdzie do ustalenia czy rzeczywiście w zgłoszonym przypadku ma miejsce negatywne oddziaływanie na środowisko, jeżeli tak to jaka jest skala tego oddziaływania. Od tych ustaleń będzie zależał dalszy tok postępowania w sprawie (zob. postanowienie NSA z 7 października 2015 r., sygn. II OW 90/15, LEX nr 2002699). Z tych względów i na podstawie na podstawie art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.