II OW 236/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Kolbuszowskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Kolbuszowskim a Dyrektorem Zarządu Zlewni w Stalowej Woli w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji dotyczącej utrzymania urządzenia wodnego – rowu odwadniającego postanawia: wskazać Dyrektora Zarządu Zlewni w Stalowej Woli, jako organ właściwy w sprawie Starosta Kolbuszowski skierował do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Starostą Kolbuszowskim a Dyrektorem Zarządu Zlewni w Stalowej Woli poprzez wskazanie organu właściwego do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji administracyjnej w sprawie z wniosku M.A. dotyczącej należytego utrzymania urządzenia wodnego – rowu odwadniającego na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gm. M. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postępowanie w sprawie zasypania rowu zostało wszczęte na podstawie art. 64, art. 64b, art. 65, art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 1121), dalej jako: "Prawo wodne z 2001 r.". Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie rozpoznając odwołanie zmienił podstawę prawną decyzji na art. 64a w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego z 2001 r. Na skutek skargi wniesionej przez stronę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzje organów obu instancji. Po uprawomocnieniu się wyroku, Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, po zwrocie akt z Sądu uznając, że z uwagi na wejście w dniu 1 stycznia 2018 r. w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), dalej jako "Prawo wodne z 2017 r.", starosta utracił kompetencje zarówno w sprawie wydawania pozwoleń wodnoprawnych, jak i utrzymania urządzeń wodnych, przekazał sprawę do dalszego procedowania Dyrektorowi Zarządu Zlewni w Stalowej Woli. Organ ten uznając się za niewłaściwy w sprawie przekazał ją w trybie art. 65 § 1 k.p.a. do rozpoznania według właściwości do Starosty Kolbuszowskiego Zdaniem W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zarządu Zlewni w Stalowej Woli wskazał, iż organem właściwym w sprawie jest Starosta Kolbuszowski, bowiem w sprawach prowadzonych m.in. na podstawie art. 64a, art. 64b i art. 77 Prawa wodnego z 2001 r. wszczętych przed dniem 1 stycznia 2018 r., zastosowanie będą miały przepisy uprzednio obowiązującego prawa wodnego. Norma prawna wynikająca z art. 545 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r., stanowi jedynie o utracie właściwości do wydawania pozwoleń wodnoprawnych i dotyczy wyłącznie spraw objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a nie również spraw pokrewnych. Sprawa przekazana Staroście Kolbuszowskiemu nie jest sprawą związaną z uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego, zatem właściwym do jej rozpatrzenia jest dotychczasowy organ, a nie jednostka organizacyjna Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, jaką jest Dyrektor Zarządu Zlewni w Stalowej Woli. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Postępowanie w sprawie zostało wszczęte pod rządami ustawy prawo wodne z 2001r. W toku postępowania, z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która uchyliła obowiązujące dotychczas Prawo wodne z 2001 r. (art. 573 Prawa wodnego z 2017 r.). Kwestie intertemporalne reguluje przepis art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r., który wskazuje iż do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy te należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego, a właściwość rzeczową (instancyjną) powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. II OW 206/18; sygn. II OW 208/18 i sygn. II OW 207/18; z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. II OW 195/18; z dnia 20 lipca 2018 r., sygn. II OW 14/18; z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. II OW 54/15 i sygn. II OW 55/15). W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej). Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych – aktualnie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych – na nowy organ gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. Akceptacja tej koncepcji ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu dotychczas właściwego w sprawie (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. II OW 101/15). Podsumowując, postępowanie w sprawie – jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej – powinien prowadzić organ ustalony na gruncie Prawa wodnego z 2017r. (organ aktualnie właściwy dla danej kategorii spraw), ale zastosowanie w sprawie znajdą przepisy prawa materialnego sprzed 1 stycznia 2018 r., czyli przepisy Prawa wodnego z 2001 r. Jak wskazano wcześniej, wydana przed dniem 1 stycznia 2018 r. decyzja I instancji oparta była na przepisie art. 64b, a decyzja II instancji na art. 64a Prawa wodnego z 2001 r. Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Natomiast zgodnie z art. 64a ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację. Organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, jeżeli lokalizacja tego urządzenia nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 63, ustalając jednocześnie, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej, wynoszącą 10-krotność opłaty skarbowej za wydanie pozwolenia wodnoprawnego (art. 64a ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r.). Jeżeli natomiast właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku (art. 64a ust. 5 Prawa wodnego z 2001 r.). Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organem właściwym do wydania decyzji zarówno na mocy art. 64b, jak i art. 64a ust. 2 i ust. 5 Prawa wodnego z 2001 r. jest "organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego". Niezależnie zatem od podstawy prawnej decyzji, która ma być wydana w tej sprawie (jak wynika z wydanego w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku, sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zatem kwestia podstawy prawnej rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w chwili obecnej nie została jeszcze jednoznacznie rozstrzygnięta), kluczowe znaczenie dla ustalenia organu właściwego do wydania decyzji na podstawie art. 64a lub art. 64b ust. 2 i ust. 5 Prawa wodnego z 2001r., ma wskazanie organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego dla realizacji rowu odwadniającego na gruncie obowiązujących obecnie przepisów Prawa wodnego z 2017 r. Rów jest bowiem urządzeniem wodnym (art. 16 pkt 65 Prawa wodnego z 2017 r.), którego wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (art. 389 pkt 6 Prawa wodnego z 2017 r.). Organy właściwe do wydania pozwolenia wodnoprawnego zostały wskazane w art. 397 Prawa wodnego z 2017 r. Przede wszystkim organem właściwym w sprawie pozwoleń wodnoprawnych wydawanych na wniosek podmiotu innego niż Wody Polskie, jest właściwy miejscowo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 397 ust. 3 pkt 1 lit. a, c i d Prawa wodnego z 2017 r.). Ustawodawca szczegółowo przedstawił przypadki, w których organ ten jest kompetentny do wydania pozwolenia wodnoprawnego, ale żaden z tych przypadków nie dotyczy realizacji przedmiotowego urządzenia wodnego. We wszystkich innych przypadkach organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich, co wynika z art. 397 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. b Prawa wodnego z 2017 r. Oznacza to, że na gruncie obowiązujących obecnie przepisów organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego dla rowu melioracyjnego, jest właściwy miejscowo dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich, a więc w tym przypadku Dyrektor Zarządu Zlewni w Stalowej Woli. Bez znaczenia jest przy tym, czy pozwolenie takie zostało wydane, ponieważ art. 64a i art. 64b Prawa wodnego z 2001 r. posługuje się pojęciem "organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego" tylko na potrzeby ustalenia właściwości organu mającego rozstrzygnąć sprawę w trybie tego przepisu. Uwzględniając powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji postanowienia.