I GSK 3231/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. Ż. i A. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 168/18 w sprawie ze skargi K. Ż. i A. Ż. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie na rzecz K. Ż. i A. Ż. solidarnie kwotę 560 zł (pięćset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA) wyrokiem z 17 kwietnia 2018 r., I SA/Kr 168/18, oddalił skargę K. Ż. i A. Ż. (dalej: skarżący lub zobowiązani) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie (dalej: DIAS) z [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Ze stanu faktycznego przyjętego przez WSA wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] (dalej: NUS) postanowieniem z [...] października 2017 r. uznał zarzuty skarżących wobec prowadzonego postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione. W uzasadnieniu NUS wskazał, że jako organ egzekucyjny prowadzi postępowanie egzekucyjne w stosunku do składników majątkowych zobowiązanych, na podstawie własnych 3 tytułów wykonawczych z [...] lipca 2017 r. obejmujących zaległości w zryczałtowanym podatku dochodowym za lata 2011, 2013 i 2014. Tytuły wykonawcze doręczono zobowiązanym 10 sierpnia 2017 r. wraz z zawiadomieniem z 3 sierpnia 2017 r. o zajęciu nieruchomości położonej w [...]. Zobowiązani wnieśli skargę na czynność egzekucyjną (która stała się przedmiotem odrębnego postępowania) oraz zarzuty z art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.; dalej: u.p.e.a.). W ramach zarzutów podniesiono naruszenie: art. 45 § 1, art. 60 § 1 i art. 7 § 3 u.p.e.a., gdyż postępowanie egzekucyjne zostało umorzone postanowieniem z [...] maja 2017 r., co spowodowało uchylenie dokonanych czynności i stosowanie środka egzekucyjnego w postaci zajęcia nieruchomości jest niedopuszczalne po dacie umorzenia; art. 45 § 2 u.p.e.a., gdyż wartość zajętej nieruchomości znacznie przekracza kwotę egzekwowanych należności i w takiej sytuacji organ egzekucyjny winien stosować środki najmniej uciążliwe dla obywatela; art. 145 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), gdyż nie doszło do wznowienia postępowania egzekucyjnego na podstawie tego przepisu i tym samym całkowicie wyklucza możliwość wszczęcia już umorzonego postępowania. NUS wskazał, że bezskuteczna okazała się egzekucja prowadzona wobec K. Ż., a wystawione tylko na nią tytuły egzekucyjne nie mogą być podstawą prowadzenia egzekucji z majątku wspólnego, a umorzenie postępowania egzekucyjnego nie jest równoznaczne z umorzeniem zobowiązania. NUS wskazał także, że nie zaistniały przesłanki zastosowania art. 45 § 2 u.p.e.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 k.p.a. zauważył, że postępowanie prowadzone wobec K. Ż. zostało definitywnie zakończone, a obecne prowadzone jest na podstawie nowych tytułów wykonawczych, skierowanych do obojga małżonków. W zażaleniu skarżący powtórzyli te same zarzuty, co wyżej opisane. DIAS postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w pełni podzielając zawartą w nim argumentację. Skarżący wnieśli skargę do WSA na postanowienie DIAS. Zaskarżonym wyrokiem z 17 kwietnia 2018 r. WSA oddalił skargę. W pierwszej kolejności WSA odniósł się do kwestii tożsamości postępowań egzekucyjnych: postępowania prowadzonego wobec K. Ż. i postępowania prowadzonego wobec K. Ż. i A. Ż. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Stosownie zaś do art. 27c u.p.e.a., jeżeli egzekucja ma być prowadzona zarówno z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, jak i z ich majątków osobistych, tytuł wykonawczy wystawia się na oboje małżonków. WSA wyjaśnił, że tożsamość osoby zobowiązanej oraz egzekwowanego obowiązku nie w każdym wypadku będzie prowadziła do tożsamości postępowań egzekucyjnych. W stosunku do K. Ż. wszczęte zostały dwie odrębne egzekucje administracyjne. Pierwsza z nich, w ramach której postępowanie prowadzono wobec majątku K. Ż., wszczęta została na podstawie tytułów wykonawczych nr [...], [...], [...]. To postępowanie wobec bezskuteczności zostało umorzone postanowieniem NUS z [...] maja 2017 r. Podstawą umorzenia było stwierdzenie bezskuteczności egzekucji na podstawie tytułów wykonawczych, które nie dawały podstaw do prowadzenia czynności wobec majątku wspólnego. Tytuły wykonawcze wystawione były tylko wobec K. Ż., gdy dla prowadzenia egzekucji z majątku wspólnego niezbędne było wystawienie tytułów wykonawczych na oboje małżonków, co wynikało z art. 27c u.p.e.a. Wobec powyższego wystawiono kolejne 3 tytuły wykonawcze na oboje skarżących. Doszło do wszczęcia kolejnego, odrębnego postępowania egzekucyjnego, które jest niezależne od wcześniej prowadzonego postępowania wobec samej K. Ż. Stąd też wszczęcie postępowania na podstawie nowych tytułów wykonawczych nie stanowi kontynuacji wcześniejszego postępowania, nie jest też jakąkolwiek formą nadzwyczajnego wzruszenia postanowienia o umorzeniu pierwszego postępowania. Tym samym zarzuty skarżących, związane ze wznowieniem postępowania nie miały uzasadnienia. WSA podkreślił, że poprzednie postępowanie toczyło się wyłącznie wobec K. Ż. i ewentualne wznowienie nie doprowadziłoby do żadnej zmiany po stronie podmiotowej. WSA wskazał także, że kwestią kluczową w niniejszej sprawie jest to, że aby skierować egzekucję do majątku wspólnego małżonków, organy musiały wystawić nowe tytuły wykonawcze i wszcząć nowe postępowanie. WSA wskazał także, że umorzenie postępowania egzekucyjnego nie oznacza umorzenia egzekwowanej należności. Wobec tego zarzuty naruszenia art. 59 § 1 u.p.e.a. i art. 146 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. WSA uznał za bezpodstawne. WSA za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a., stosownie do którego organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. WSA wskazał, że możliwość wyboru środka najmniej uciążliwego istnieje tylko wtedy, kiedy organ egzekucyjny w realiach danej sprawy może zastosować kilka różnych środków. W niniejszej sprawie ustalono, że jedynym składnikiem majątkowym, do którego można skierować egzekucję, jest nieruchomość. Niewątpliwie egzekucja z nieruchomości jest środkiem uciążliwym dla zobowiązanego, niemniej jednak nie może to stanowić przeszkody dla prowadzenia postępowania, jeżeli jest to jedyny środek egzekucyjny, z jakiego organ może realnie korzystać. Podstawowym bowiem obowiązkiem organu jest stosowanie takich środków, które prowadzić będą do bezpośredniego wykonania obowiązku. Oceny, że egzekucja z nieruchomości była jedynym środkiem, pozostającym do dyspozycji organu nie może zmienić fakt, że skarżąca w poprzednim postępowaniu dokonała czterech wpłat, albowiem ich łączna suma jest nieznaczna w porównaniu z wysokością dochodzonych należności. Nie został naruszony również art. 7 § 3 u.p.e.a., w myśl którego stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Żaden z przypadków, wskazanych w tym przepisie nie zachodzi w niniejszej sprawie. WSA nie stwierdził także w sprawie naruszenia art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Sam bowiem fakt, że działania organów są przez strony oceniane jako dla nich niekorzystne nie może prowadzić do wniosku, że naruszono zasadę budzenia zaufania. Ponadto organy nie wprowadzały stron w błąd, a wszystkie ich działania, mające umocowanie w przepisach prawa, zostały omówione i wyjaśnione w uzasadnieniach wydanych postanowień. Mając powyższe na uwadze WSA w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) orzekł o oddaleniu skargi. Skarżący wnieśli od wyroku WSA skargę kasacyjną skarżąc go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 59 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 146 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a., poprzez wadliwe podjęcie postępowania egzekucyjnego i skierowanie go do majątku wspólnego skarżących oraz zaniechanie wznowienia postępowania egzekucyjnego pomimo jego uprzedniego umorzenia; 2. art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do organów państwa; 3. art. 7 § 2 i § 3 u.p.e.a. poprzez uznanie za zasadne stosowania środków najbardziej uciążliwych, bez wyjaśnienia przyczyny takiego działania; 4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia uiszczania opłat w toku umorzonego postępowania egzekucyjnego; a z ostrożności procesowej kasator podniósł zarzut przedawnienia zobowiązań objętych tytułami wykonawczymi nr [...], nr [...] i nr [...] z [...] lipca 2017 r.; II. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zamiast przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia przez WSA zaskarżonych decyzji, w sytuacji gdy obydwie zostały wydane z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego oraz niżej wskazanymi naruszeniami przepisów postępowania; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się w treści uzasadnionego wyroku do zaprezentowanej przez skarżących argumentacji dotyczącej przedawnienia i niedokonania jakiejkolwiek analizy tego zagadnienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie ma możliwości stwierdzenia z jakich powodów WSA nie uwzględnił stanowiska skarżących w prezentowanym przez nią zakresie, jak też nie można zweryfikować z jakich powodów stanowisko skarżących nie znalazło akceptacji WSA. Z uwagi na powyższe wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi lub o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony, i jako taki stanowiący przyczynę uchylenia zaskarżonego wyroku, uznał zarzut – z punktu II.2 petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczący nieodniesienie się przez WSA do zarzutu przedawnienia. Zaznaczyć należy, że zarzut ten został jasno sformułowany w skardze do WSA, co jednak nie znalazło odzwierciedlenia w części historycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku przy opisie zarzutów skargi. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wskazać należy, że podstawę rozważań sądu stanowi ustalony przez organ stan faktyczny, jaki wynika z akt sprawy administracyjnej i określony w danej sprawie stan prawny. Realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej nie służy również ograniczenie się do powielania stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracyjne lub jego prostej akceptacji. Zwłaszcza zaś w sytuacji, gdy dowodząc swoich racji strona skarżąca wspiera je określonymi zarzutami, co zobowiązywać powinno sąd do przeprowadzenia w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia stosownej weryfikacji i analizy obejmującej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego oraz ich wzajemnej relacji, a brak wskazanej analizy stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyroki NSA: z 11 stycznia 2011 r., I GSK 685/09; z 15 lutego 2011 r., II FSK 1832/09; z 25 listopada 2010 r., I GSK 1215/09; z 29 listopada 2017 r., I GSK 2325/15; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, pozostałe cytowane wyroki tamże). Nie ulega także kwestii, że co do zasady art. 141 § 4 p.p.s.a., jako przepis procesowy, może być skuteczną podstawą kasacyjną – stosownie do regulacji zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – jeżeli zostanie wykazane, że jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez tego typu "wpływ" – jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie NSA – rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym orzeczeniem, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyrok NSA z 12 lipca 2016 r. II GSK 409/15). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego całkowite pominięcie przez WSA zarzutu przedawnienia wyraźnie sformułowanego w skardze stanowi wadę uzasadnienia wyroku, na skutek której to wady wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Już z tych względów uznać należy, że w tym stanie sprawy przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. Ponadto ocena wpływu uchybienia na wynik sprawy sprowadzałaby się do oceny przez sąd kasacyjny, czy mimo braku odniesienia się do zarzutu przedawnienia i jego wyjaśnienia wyrok w istocie odpowiada prawu. De facto stanowiłoby to rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Przyjąć zatem należy, że istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego rozstrzygnięcia jest oczywiste. Już z tych względów skargę kasacyjną uznać należało za zasadną. Skutkiem takiego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego musi być przyjęcie, że pozostałe podstawy kasacyjne są przedwczesne. Sąd II instancji może bowiem oceniać wyrok w tym zakresie tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że spełnia on wymogi formalne w zakresie uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zarzutem najdalej idącym spośród tych, które zawiera skarga kasacyjna, a to oznacza, że ma on wpływ na ocenę pozostałych, stanowiąc przeszkodę w przypadku jego uwzględnienia na drodze do oceny pozostałych. Braki uzasadnienia co do zasady nie dają mianowicie podstaw do wyprzedzającej oceny kwestii materialnych i procesowych. Mając na uwadze całokształt rozważań zawarty w skardze kasacyjnej, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2) postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na zasądzone koszty (560 zł) składały się: opłata za uzasadnienie wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz koszty zastępstwa radcy prawnego (360 zł).