II SA/Ol 91/19

Dnia 7 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Braniewie na uchwałę Rady Miejskiej w Braniewie z dnia 21 czerwca 2011 r., nr VIII/58/11 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Braniewie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2, § 3, § 6, § 8, § 9, § 10 pkt 3 i 4, § 19, § 26. Rada Miejska w Braniewie w dniu 21 czerwca 2011r. podjęła uchwałę nr VIII/58/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Braniewie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. na dzień wydania aktu - Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: u.s.g.) w związku z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. na dzień wydania aktu - Dz.U. Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej jako: u.p.p.r.). Skargę do tut. Sądu na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Braniewie, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 2, § 6, § 8, § 9, § 10 pkt 3 i 4, § 19 oraz § 26 załącznika do uchwały. Prokurator zarzucił przedmiotowej uchwale, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2-5, art. 9c ust. 3, art. 9a ust. 8, art. 9a ust. 7, art. 9a ust. 13 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez: 1. wskazanie w § 6 pkt 1-9 załącznika do uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r.; 2. wskazanie w § 8 załącznika do uchwały, iż Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do jego składu, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz zmianę obowiązujących w tym zakresie unormowań ustawowych, tj. art. 9a ust. 8 u.p.p.r.; 3. wskazanie w § 9 załącznika do uchwały, że każdy członek zespołu interdyscyplinarnego przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole, co stanowiło modyfikację obowiązującego przepisu art.9c ust. 3 u.p.p.r.; 4. przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 10 pkt 3 załącznika do wymienionej uchwały, że skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe stanowi przesłankę uzasadniającą odwołanie członka zespołu; 5. przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 10 pkt 4 załącznika do uchwały jako przesłanki uzasadniającej odwołanie członka zespołu – wniosek przewodniczącego - w uzasadnionych przypadkach; 6. wskazanie w § 26 załącznika do uchwały, że wykonywanie zadań przez członków zespołu oraz grup roboczych odbywa się w ramach obowiązków służbowych, będącym powtórzeniem i to niedosłownym art. 9a ust. 13 u.p.p.r.; 7. powtórzenie w § 19, że spotkania zespołu Interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał; 8. powtórzenie i modyfikację w § 2 zapisów ustawowych, że zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz w ramach realizacji założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie. W świetle powyższych zarzutów, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części. W uzasadnieniu strona skarżąca odniosła się szczegółowo do podniesionych zarzutów. Podkreślono, iż we wskazanych postanowieniach załącznika do zaskarżonej uchwały Rada wykroczyła poza swoje umocowanie prawne poprzez powtórzenie przepisów ustawowych, jak również dokonanie ich niedopuszczalnej modyfikacji. Zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej zobowiązane są do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Braniewa wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, iż postanowienie § 6 załącznika do uchwały nie stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., gdyż nie powtarza treści art. 9a ust. 3 u.p.p.r., ale uszczegóławia przepis ustawy poprzez wskazanie podmiotów wymienionych w przepisie art. 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na terenie miasta, a działanie takie przez wzgląd na informacyjny i lokalny charakter uchwały nie stanowi rażącego naruszenia przepisów prawa. Uszczegóławiający charakter ma również § 9 załącznika do uchwały, które nie stanowi powtórzenia, naruszenia, ani modyfikacji art. 9c ust. 3 u.p.p.r., ale jego dostosowanie do realiów funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego i mieści się w pojęciu szczegółowych warunków funkcjonowania, do czego upoważnia art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Podniesiono również, iż fakt niewskazania w ustawie wymogu niekaralności nie powinien pozbawiać organu wydającego akt możliwości wprowadzenia takiego wymogu w ramach upoważnienia do uregulowania trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków zespołu. W przeciwnym razie należałoby uznać upoważnienie zawarte w powołanym art. 9a ust. 15 u.p.p.r. za iluzoryczne i nie dające organowi stanowiącemu gminy kompetencji do regulacji umożliwiającej uniknięcie sytuacji, w której członkiem zespołu przeciwdziałającego przemocy, będzie osoba karana. Wskazano również, iż § 10 pkt 4 załącznika do uchwały nie ceduje kompetencji odwoływania członka zespołu na przewodniczącego zespołu, ale daje jedynie możliwość wnioskowania o takie odwołanie, zaś upoważnionym do odwołania jest Burmistrz. W związku z tym podniesiono, iż w części dotyczącej § 6, § 9 i § 10 załącznika do uchwały skarga jest bezzasadna i zasługuje na oddalenie, zaś w pozostałym zakresie skarga jest uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2107) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805; z dnia 8 lutego 1996r., sygn. akt SA/Gd 327/95, LEX nr 25639). Należy podkreślić, iż zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, LEX 646458, CBOSA). W świetle powyższych kryteriów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, iż skarga jest zasadna. Nie budzi wątpliwości, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zgodnie z powołanym przepisem rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Należy zatem podkreślić, iż treść wskazanego przepisu ustawy nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, a tym bardziej do modyfikacji tego składu. O składzie zespołu stanowi art. 9a ust. 3 u.p.p.r. Zgodnie z tym przepisem w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia oraz organizacji pozarządowych. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi (art. 9a ust. 4 u.p.p.r.), jak również mogą wchodzić prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 5 u.p.p.r.). Tym samym § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, zawierający katalog podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, jest niezgodny z przepisem ustawy. Jednocześnie nie ma podstaw prawnych, aby uznać, jak podnosi organ, że postanowienia te uszczegóławiają przepis ustawy, bowiem art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. jest sformułowany jasno i kompleksowo. Ponadto należy stwierdzić, iż § 8 załącznika do kwestionowanej uchwały również narusza w sposób istotny przepisy u.p.p.r., tj. art.9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. poprzez wskazanie, iż zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem a podmiotami wskazanymi w § 6. Jak podniesiono, krąg podmiotów określonych § 6 załącznika do uchwały został określony niezgodnie z ustawą. Ponadto w myśl zapisu zamieszczonego w przedmiotowej uchwale, do grona podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, z którymi Burmistrz zawiera porozumienia należą m.in. kuratorzy. Tymczasem zgodnie z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. kuratorzy nie stanowią podmiotów, z którymi Burmistrz zawiera przedmiotowe porozumienia. Należy zatem stwierdzić, iż w tym zakresie Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych. Zauważyć także należy, że w § 2 załącznika do zaskarżonej uchwały określono, że zespół interdyscyplinarny realizuje zadania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz założenia Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, a w § 3 załącznika do uchwały wprowadzono zapis dotyczący zadań zespołu. Tymczasem zarówno zakres działań jakie realizuje zespół, jak i zadania, które należą do zespołu zostały określone w art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r. Przy czym z art. 9b ust. 1 u.p.p.r. nie wynika, aby zespół był zobowiązany do realizacji założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, zaś zgodnie z art. 9b ust. 2 u.p.p.r. zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, co nie wynika z powołanego zapisu uchwały. W związku z tym stwierdzić należy, że § 2 i § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowią modyfikację przepisów ustawowych. Ponadto powołane zapisy uchwały nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego, określonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Z przepisu tego wynika bowiem, że rada została upoważniona do określenia w drodze uchwały wyłącznie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, ale nie do określenia zadań zespołu, co regulują przepisy u.p.p.r. W związku z tym Sąd stwierdził nieważność zarówno § 2, który został zakwestionowany w skardze, jak i § 3, który nie był objęty skargą, gdyż – jak wskazano wyżej – Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Niezgodne z prawem są także postanowienia § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem każdy członek zespołu interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole. W ocenie Sądu postanowienia te stanowią modyfikację art. 9c ust. 3 u.p.p.r., zgodnie z którym przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o treści ściśle wskazanej w tym przepisie. Zatem brak jest podstaw, aby uznać – tak jak podnosi skarżący – że zapis § 9 załącznika do uchwały ma charakter uszczegóławiający. Należy również podzielić stanowisko skarżącego o niezgodności z prawem § 10 pkt 3 i 4 załącznika do uchwały, zgodnie z którymi Burmistrz odwołuje członka zespołu interdyscyplinarnego przed upływem kadencji w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne (pkt 3), a także na wniosek przewodniczącego zespołu w uzasadnionych przypadkach (pkt 4). W ocenie Sądu powyższe postanowienia załącznika do uchwały wykraczają poza ustawowe upoważnienie. Zgodnie bowiem z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy określa wyłącznie tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu. Nie została natomiast upoważniona do określenia przyczyn stanowiących podstawę odwołania członka zespołu, czy też cedowania tych uprawnień na przewodniczącego zespołu. Tym samym § 10 pkt 3 i 4 załącznika do uchwały stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Przy czym odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, że celem wprowadzenia tej regulacji było uniemożliwienie sytuacji, w której członkiem zespołu byłaby osoba karana, należy wyjaśnić, że upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły, a zatem musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. W związku z tym nawet brak określonych regulacji, czy też luka w prawie nie stanowi podstawy uzasadniającej wprowadzenie określonej regulacji w trybie uchwały. Organ uchwałodawczy nie ma bowiem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie ustawowym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Z kolei § 26 załącznika do uchwały stanowi niedopuszczalną modyfikację postanowień art. 9a ust. 13 u.p.p.r. Zgodnie bowiem z tym przepisem członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Tymczasem w § 26 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że wykonują oni pracę w ramach swoich obowiązków służbowych, co stanowi niedosłowne powtórzenie art. 9a ust. 13 u.p.p.r. Z tego względu stwierdzenie nieważności tego przepisu jest w pełni uzasadnione. Za sprzeczny z prawem należy również uznać § 19 załącznika do uchwały, zgodnie z którym posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Przepis ten stanowi dosłowne powtórzenie art. 9a ust. 7 u.p.p.r. Wprawdzie nie w każdym wypadku powtórzenie przepisu ustawowego stanowi istotne naruszenia prawa, ale biorąc pod uwagę konieczność stwierdzenia nieważności innych postanowień załącznika do uchwały i w celu uporządkowania przedmiotowej uchwały oraz jasności i czytelności aktu, należało stwierdzić nieważność również tego zapisu. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.