III SA/Łd 64/19

Dnia 7 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Asesor WSA Małgorzata Kowalska po rozpoznaniu 7 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z [...] w przedmiocie odmowy udzielenia urlopu od zajęć w roku akademickim 2018/2019 p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. EC Decyzją z [...] Prorektor do spraw Studenckich Uniwersytetu [...] utrzymał w mocy decyzję Prodziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] z [...] odmawiającą A. S. wyrażenia zgody na urlopu długoterminowy od zajęć w roku akademickim 2018/2019. Od decyzji tej 27 grudnia 2018 r. A. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucają jej naruszenie art. 7. Art. 8, art. 9 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego(t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – dalej "k.p.a.". W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu [...] wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazując, że ani ustawa z 20 lipca 2018 roku Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce ani Regulamin Studiów w Uniwersytecie [...] nie przewidują rozstrzygnięcia kwestii urlopu od zajęć w formie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Zdaniem sądu ocena dopuszczalności wniesionej skargi powinna się odbywać z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wystąpienia przez stronę z żądaniem udzielnie urlopu od zajęć. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bowiem rozstrzygnięcie Prorektora Uniwersytetu [...] z [...] utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie Prodziekana Uniwersytetu [...] z [...] w przedmiocie odmowy udzielenia A. S. urlopu w roku akademickim 2018/2019 podjęte na podstawie art. 172 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo szkolnictwie wyższym (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 572 ze zm.) oraz § 45 regulaminu studiów wprowadzonego uchwałą Senatu Uniwersytetu [...] z 4 kwietnia 2011 r. nr 310. Z art. 207 ust. 1 i 4 Prawa o szkolnictwie wyższym wynika, że do decyzji podjętych w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Badając kwestię dopuszczalności skargi na decyzję organów szkoły w przedmiocie odmowy udzielenia urlopu od zajęć należy wyjaśnić, że uczelnia wyższa jest podmiotem działającym w formie zakładu administracyjnego. Stanowi więc jednostkę organizacyjną niebędącą organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. Z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego (np. studenta), wiążą przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie, co student potwierdza w formie składanego ślubowania (por. uchwała NSA z 13 października 2003 r. sygn. akt OPS 5/03, postanowienie NSA z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2529/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA") Powyższe wnioski znajdują swoje potwierdzenie w przywołanej ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym, której art. 160 ust. 1 stanowi, że organizację i tok studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki określa regulamin studiów, zaś w art. 172 ust. 1 przewidziano, że student może uzyskać urlop od zajęć w uczelni na zasadach i w trybie określonych w regulaminie studiów. Wynikająca z ustawy możliwość uregulowania organizacji i toku studiów przez organ uczelni prowadzi do wniosku, że ustawodawca, nie formułując generalnego obowiązku wydawania przez jej organy rozstrzygnięć w formie decyzji administracyjnej, nie zdecydował się tym samym poddać wszystkich rozstrzygnięć podejmowanych w indywidulanych sprawach studentów kontroli sądów administracyjnych. Kognicji sądów administracyjnych podlegają bowiem tylko takie decyzje, które mają podstawę prawną w ustawie, w szczególności w Prawie o szkolnictwie wyższym. I tak, w drodze decyzji administracyjnej organy uczelni mają obowiązek rozstrzygać np. w sprawach: przyjęcia na studia (art. 169 ust. 10 i 11), stypendiów (np. socjalnych - art. 175 ust. 3), skreślenia z listy studentów (art. 190 ust. 3) czy stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 193). Z powyższego należy wyprowadzić wniosek, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają tylko akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego – por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 320/08, jako że są one decyzjami administracyjnymi. Od powyżej wymienionych odróżnić należy rozstrzygnięcia organów szkoły znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów. Skoro nie są to przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego). (vide postanowienia: NSA z 14 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 3854/18; WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r. sygn. akt II SA/Po 617/13, dostępne w CBOSA). Ponadto zaznaczyć należy, że brak poddania wszystkich decyzji organów uczelni dotyczących indywidualnych spraw studentów i doktorantów kontroli sądów administracyjnych wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii, a nakaz odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć w ten sposób, że wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie Kodeksu, powinny mieć także zastosowanie do decyzji rektora chyba, że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają. Jednak samo nakazanie odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego nie może przesądzać o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 18 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1583/12 oraz z 24 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 478/07, wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 320/08, dostępne w CBOSA). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że sprawa udzielenia urlopu od zajęć nie należy do spraw studenta, które byłby rozstrzygane w trybie decyzji administracyjnych w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że skarżący, rozpoczynając studia na Uniwersytecie [...] na Wydziale Prawa i Administracji, zobowiązał się do przestrzegania Regulaminu studiów obowiązującego na tej uczelni. Zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy udzielenia urlopu w roku akademickim 2018/2019 podjęte zostało na podstawie w § 45 Regulaminu studiów i nie pozbawiało skarżącego statusu studenta jednolitych magisterskich studiów niestacjonarnych na kierunku Prawo na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...]. Uznać zatem należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie stanowiło jednostronny wewnętrzny akt organów uczelni podjęty na podstawie aktu zakładowego skierowany na wywołanie konkretnych i indywidulnie oznaczonych skutków, który nie miał wpływu na status skarżącego jako studenta, nie przesadzając o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego. Dopiero skreślenie z listy studentów ma charakter zewnętrzny i może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego (zob. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/Po 617/13). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną. EC