I OSK 2069/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2830/18 w sprawie ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na rzecz Wojewody [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2830/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 16 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 4897 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dwoma ostatecznymi decyzjami administracyjnymi z dnia [...] lipca 2014 r.: 1. decyzją nr [...]; 2. decyzją nr [...] Burmistrz Miasta [...] (dalej Burmistrz), po rozpatrzeniu wniosków B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca bądź Spółka), zatwierdził projekty podziału odpowiednio: 1. nieruchomości uregulowanej w KW nr [...] stanowiącej zgodnie z ewidencją gruntów miasta [...] działkę nr ewid. [...] w obrębie [...], położonej w [...] przy ul. [...] - w wyniku niniejszego podziału została wydzielona m. in. działka nr [...] o pow. 83 m2, przeznaczona pod poszerzenie ul. [...]; 2. nieruchomości uregulowanej w KW nr [...] stanowiących zgodnie z ewidencją gruntów miasta [...] działki nr ewid. [...] i [...] w obrębie [...], położonych w [...] przy ul. [...] - w wyniku niniejszego podziału zostały wydzielone m. in. działki nr: [...] o pow. 66 m2 i [...] o pow. 144 m2, przeznaczone pod poszerzenie ul. [...]; Na wniosek Spółki z 21 sierpnia 2014 r. wszczęto, na postawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej ugn), postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ustanowionego na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntu. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2017 r.) Starosta [...] (dalej Starosta) ustalił na rzecz skarżącej odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego gruntu wydzielonego pod poszerzenie dróg publicznych gminnych (ul. [...] i [...]) na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 2014 r. nr [...], znak [...] i decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 2014 r. nr [...], znak [...]. Starosta ustalił na rzecz skarżącej odszkodowanie w wysokości 33.573,00 zł, należne z tytułu wygaśnięcia z dniem ustatecznienia się decyzji podziałowych prawa użytkowania wieczystego gruntu wydzielonego pod drogę, przyjmując za podstawę ww. ustaleń operat szacunkowy z 21 sierpnia 2017 r. (dalej operat), sporządzony na zlecenie organu przez rzeczoznawcę T. J. (dalej biegły lub rzeczoznawca). Skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając decyzji z [...] października 2017 r. wadliwość wykorzystanego w sprawie operatu szacunkowego, polegającą na: 1. zaniechaniu przez rzeczoznawcę uzasadnienia braku możliwości zastosowania sposobów wyceny wynikających z § 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. [Dz.U. nr 207 poz. 2109, zm. z 2005 r. nr 196 poz. 1628 i z 2011 r. nr 165 poz. 985], dalej rozporządzenie i w to miejsce arbitralnym, i błędnym zastosowaniu szczególnego sposobu (za pomocą wzoru) określenia wartości nieruchomości jako prawa użytkowania wieczystego wskazany w § 29 ust. 3 rozporządzenia; 2. naruszeniu § 55 pkt 2 rozporządzenia przez arbitralne przyjęcie cech (i wag) cenotwórczych w sposób nieczytelny a tym samym nie podlegający żadnej kontroli (w sposób dowolny). Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2018 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda bądź organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania spółki B. sp. z o.o. z siedzibą w W., utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2017 r. Wojewoda obszernie uzasadniając swe rozstrzygnięcie stwierdził, że ustalenie przedmiotowego odszkodowania w oparciu o operat, sporządzony na zlecenie Starosty, było w pełni zasadne, bowiem operat, zgodny z właściwymi przepisami ugn rozporządzenia, jest w pełni wiarygodny. Wojewoda nie podzielił zarzutu skarżącej co do nieuzasadnienia przez rzeczoznawcę konieczności zastosowania w sprawie § 29 ust. 3 rozporządzenia. Wojewoda wskazał w tym kontekście na zawarte w operacie stwierdzenie, że na terenie miasta [...] i całego powiatu [...] nie odnotowano żadnej transakcji sprzedaży nieruchomości będących w prawie użytkowania wieczystego, stąd nie ma możliwości określenia wartości tego prawa w oparciu o transakcje sprzedaży prawa użytkowania wieczystego ani też nie można określić wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności. W ocenie Wojewody przesądza to o dochowaniu przez rzeczoznawcę wymogu uzasadnienia odstępstwa od zasad przewidzianych w § 29 ust.1 i 2 rozporządzenia. W ocenie Wojewody operat jest konsekwentny w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu; zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości; prawidłową metodę i technikę wyceny. Przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Prawidłowe są obliczenia rachunkowe. Określona w operacie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. W skardze z 1 października 2018 r. skarżąca zarzuciła decyzji z [...] sierpnia 2018 r. naruszenie: 1. art. 6, art. 7, art. 77 i 80 kpa przez nierozpatrzenie i nieuwzględnienie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego sprawy w szczególności przez brak sprawdzenia przez Wojewodę i Starostę prawdziwości twierdzenia biegłego rzeczoznawcy co do tego, że "na terenie miasta [...] oraz całego powiatu [...] nie odnotowano żadnej transakcji sprzedaży nieruchomości będących w prawie użytkowania wieczystego" co z kolei skutkowało przyjęciem sporządzonego przez niego operatu szacunkowego jako podstawę określenia odszkodowania w oparciu o błędnie przeprowadzony dowód; 2. art. 130, 134 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uznanie operatu za sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i uznanie, że ustalenie wartości nieruchomości na dzień 9 grudnia 2011 r. jest prawidłowe mimo tego, że rzeczoznawca: a. nie uzasadnił braku możliwości zastosowania sposobów wyceny wynikających z § 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (z późn. zmianami), tylko arbitralnie i błędnie zastosował szczególny sposób (za pomocą wzoru) określenia wartości nieruchomości jako prawa użytkowania wieczystego wskazany w § 29 ust. 3 rozporządzenia; b. naruszył § 55 pkt 2 rozporządzenia przez arbitralne przyjęcie cech (i wag) cenotwórczych w sposób nieczytelny a tym samym nie podlegający żadnej kontroli (w sposób dowolny). Uzasadniając ww. zarzuty, w skardze podniesiono, że: 1. orzekające w sprawie organy nie zweryfikowały twierdzenia biegłego, że na obszarze powiatu [...] (obszar około [...] km2) nie wystąpiły transakcje prawem użytkowania wieczystego gruntu. Tego rodzaju ustalenie biegłego uznać należy za sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego a jego weryfikacja nie stanowiłaby ingerencji w wiadomości specjalne biegłego; 2. nawet gdyby przyjąć, że kwestionowane ustalenie rzeczoznawcy jest prawidłowe, uznać należy, że rzeczoznawca był obligowany do zastosowania § 29 ust. 2 rozporządzenia; 3. na s. 17 operatu rzeczoznawca wskazał, że cechy (i ich wagi), na które się powołuje, przyjęto "na podstawie analizy cen w obrocie nieruchomościami podobnego rodzaju, poprzez analogię do podobnych rodzajowo i obszarowo rynków lokalnych obejmujących teren powiatu [...], oraz na podstawie preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości. Przyjęto jako wynik kompilacji metod (matematycznej i analitycznej), cechy oraz ich wagi.". Rzeczoznawca nie wskazał jednakże ww. metod analitycznych i matematycznych, podobnie jak nie dokonał niezbędnych obliczeń; wątpliwości budzi analiza preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości drogowych na obszarze powiatu [...] skoro drogi były nabywane głównie przez gminy. Zaniechania biegłego stanowią naruszenie § 55 pkt 2 rozporządzenia zgodnie z którym operat zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń i wyniku końcowego. Skarżąca nie ma możliwości sięgnięcia do analiz i obliczeń biegłego skoro ich nie ma w treści opracowania. Nie wymaga dodatkowego uzasadnienia stwierdzenie, że przyjęte w operacie cechy i ich wagi stanowią istotny element cenotwórczy, wpływający na określenie wartości wycenianego prawa i winno znaleźć uzasadnienie merytoryczne - zarówno analityczne jak i matematyczne, które umożliwiłoby skontrolowanie prawidłowości sporządzenia dopuszczonego dowodu (operatu szacunkowego). Rzeczoznawca nie wyjaśnił, w jakim trybie zawierano transakcje zakupu nieruchomości przez gminy bowiem zgodnie z brzmieniem § 5 rozporządzenia źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości a w ocenie Spółki umowy nabycia, na podstawie których autor operatu przyjął próbki - nie były zawarte w warunkach rynkowych. Oznacza to w stanie faktycznym niniejszej sprawy, że rzeczoznawca posiłkował się danymi o cenach transakcyjnych, które zostały wykreowane w sposób sztuczny w specyficznych okolicznościach faktycznych (np. zbycie części nieruchomości w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej (w celu budowy lub odprzedaży nieruchomości) poszczególnych spraw a nie w warunkach rynkowych określonych w art. 151 ust. 1 ugn. Przepis § 5 ust. 3 rozporządzenia zawiera jedynie przykładowe szczególne warunki transakcji a nie stanowi katalogu zamkniętego, co nakłada na rzeczoznawców obowiązek dochowania szczególnej staranności przy badaniu tych okoliczności a nie jedynie poprzestanie na uzyskaniu informacji o dacie, cenie i parametrach nieruchomości z odnalezionej transakcji. Okoliczności te nie zostały zbadane przez autora operatu, czym dopuścił się niedozwolonej swobody niezakwestionowanej przez organy administracji z czym nie można się zgodzić. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z 11 października 2018 r., Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku IV SA/Wa 2069/19, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Z 2018 r. poz. 265 ze zm.), Sąd I instancji zasądził od organu na rzecz skarżącej łącznie kwotę 4897 zł, jako sumę: 1. uiszczonego wpisu sądowego w kwocie 1279 zł; 2. kwotę 3600 zł wynagrodzenia pełnomocnika za postępowanie przed Sądem I instancji. W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał, że skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja odwoławcza została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, 15, 77 § 1 i 80 kpa, polegającym na niedokonaniu przez Wojewodę dostatecznie wyczerpującej oceny prawidłowości i wiarygodności sporządzonego na potrzeby sprawy operatu szacunkowego. Ww. naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji decyzję odwoławczą należało wyeliminować z obrotu prawnego. Przedmiotem kontrolowanego postępowania odszkodowawczego, prowadzonego przez organy obu instancji na podstawie art. 98 ust. 3 ugn, było ustalenie na rzecz skarżącej odszkodowania z tytułu wygaśnięcia - na zasadzie art. 98 ust. 1 ugn - przysługującego skarżącej prawa użytkowania wieczystego gruntu, wydzielonego pod drogi gminne stosownymi decyzjami podziałowymi. Rozpatrzywszy odwołanie skarżącej, Wojewoda podzielił stanowisko Starosty co do pełnej prawidłowości i wiarygodności operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie Starosty, który posłużył za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Tę ocenę Wojewody Sąd I instancji uznał za przedwczesną, bowiem organ ten nie wyjaśnił w sposób dostateczny istotnych zastrzeżeń co do prawidłowości operatu, podniesionych w odwołaniu. Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne,... - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy,... z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (art. 98 ust. 1 ugn). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 ugn). "Ustalenie prawa do odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ugn uwarunkowane jest dwoma przesłankami: po pierwsze wydzieleniem działek gruntu pod drogi publiczne, w tym drogi gminne, w następstwie podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, a po drugie przejściem ich z mocy prawa na własność gminy - w przypadku drogi gminnej." (wyrok WSA w Rzeszowie z 11.4.2017 r. II SA/Rz 1267/16). Kluczowym dowodem w sprawie odszkodowawczej jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, określana jako operat szacunkowy, sporządzony w trybie i na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu wykonawczym. Tylko operat spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym zidentyfikowaniu cech różniących nieruchomości podobne oraz nieruchomości wyceniane i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji publicznej, podobnie jak sąd administracyjny, obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym i ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 kpa jako opinii biegłego w rozumieniu art. 84 kpa. Ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu winna być dokonywana z dużą ostrożnością. Organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego w ten sposób, że nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna, niż przyjął to biegły. Organ administracji jest obowiązany do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, w ramach której może domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyroki NSA z: 3.12.2013 r. II OSK 1611/12; 8.1.2016 r. I OSK 364/15, cbosa). W orzecznictwie przyjmuje się, że ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego w sporządzonym operacie (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11, cbosa). Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art.15 kpa). Przepis ten stanowi ustawowy wyraz konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 zd. 1 Konstytucji RP). Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest kontrola decyzji pierwszej instancji, lecz ponowne i całościowe rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 kpa (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6 poz. 18). Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy (wyrok NSA z 22.3.1996 r. SAM/r 1996/95, ONSA 1997/1/35). Jak wskazał NSA w wyroku z 12.11.1992 r. V SA 721/92, (ONSA 1992/3-4/95), do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwu organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Inną konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (wyrok NSA z 14.8.1987 r. IV SA 385/87; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012 r. System Informacji Prawnej Legalis). Odniesienie ww. uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego niniejszej sprawy, prowadzi do następujących wniosków: Zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i obecnie w skardze Spółka konsekwentnie kwestionuje prawidłowość operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie Starosty, wywodząc że w opinii zaniżono wartość przejętej nieruchomości. W toku postępowania odszkodowawczego skarżąca nie skorzystała z dwu zasadniczych sposobów kwestionowania wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu: 1. przedłożenia kontroperatu; 2. przedłożenia negatywnej dla operatu zleconego przez organ opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, wydanej w trybie uregulowanym w art. 157 ugn. Stosownie do poczynionych wcześniej wywodów okoliczność ta nie zwalniała orzekających w sprawie organów od przeprowadzenia - w zakresie nie wkraczającym w zagadnienia natury ściśle specjalistycznej - oceny prawidłowości i wiarygodności operatu. Sąd I instancji przyznał rację skarżącej, że Wojewoda zaniechał dokonania wyczerpującej kontroli prawidłowości i wiarygodności sporządzonego na potrzeby ustalenia odszkodowania operatu szacunkowego w kontekście oparcia przez rzeczoznawcę wyceny o § 29 ust. 3 rozporządzenia. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, z uwzględnieniem wysokości stawek procentowych opłat rocznych i niewykorzystanego okresu trwania prawa użytkowania wieczystego (§ 29 ust. 1 rozporządzenia). Jeżeli na rynku nieruchomości, właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, ale dokonano transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, wartość rynkową wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego określa się na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości (ust. 2). Jeżeli przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego nie ma możliwości zastosowania sposobów wyceny, o których mowa w ust. 1 i 2, wartość tę określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego obliczonego według wzoru [zamieszczonego w ust. 3]. Zastosowanie tego sposobu wyceny wymaga szczegółowego uzasadnienia w operacie szacunkowym (ust.3). Z przytoczonego zdania ostatniego § "27" [winno być "29"] ust. 3 rozporządzenia wynika jasno, że dopuszczony tam sposób wyceny stanowi odstępstwo o wyceny prawa użytkowania wieczystego gruntu, dokonywanej na podstawie § "27" [winno być "29"] ust. 1 i 2 rozporządzenia, w związku z czym wymaga szczegółowego uzasadnienia, tłumaczącego konieczność odstąpienia od zasad ogólnych. Odnotować w tym kontekście należy daleko idące stanowisko wyroku WSA w Łodzi z 9.7.2009 r. II SA/Łd 313/09, LEX, stwierdzające, że "Przed ustaleniem wartości nieruchomości w oparciu o § 29 ust. 3 rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), rzeczoznawca zobowiązany jest wykazać brak możliwości określenia tej wartości na podstawie § 29 ust. 1 i ust. 2 z uwzględnieniem przepisu § 26, czyli analizy rynku regionalnego, krajowego, a nawet zagranicznego.". Przyjmując nawet, że ww. stanowisko nie może być podstawą do formułowania oczywiście nieracjonalnych wniosków, że zastosowanie przy wycenie prawa użytkowania wieczystego § 29 ust. 3 rozporządzenia musi być obligatoryjnie, tj. w każdym przypadku poprzedzone szczegółową analizą w szczególności rynku krajowego, czy też zagranicznego, o tyle rzeczoznawca winien jednakże wykazać, że zastosowanie procedury z § 29 ust. 3 rozporządzenia jest konieczne z uwagi na niemożność ustalenia wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na "innych porównywalnych rynkach nieruchomości". Ustawa o gospodarce nieruchomościami ani rozporządzenie nie zawierają definicji legalnych pojęcia "rynek lokalny" i "rynek regionalny" odnoszących się do wszystkich celów, dla których szacowana jest wartość nieruchomości. Prawodawca w tych aktach prawnych posługuje się sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości" przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego lub krajowego rynku nieruchomości". W związku z powyższym orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjęło pogląd, że rozwiązania zaistniałego problemu należy poszukiwać w ustawodawstwie ustrojowym, odnoszącym się do instytucji samorządu terytorialnego, to jest w: art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1592) i art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1590) - wyrok NSA z 20.10.2010 r. I OSK 23/10 (cbosa). Z ww. regulacji prawnych wyprowadzano wniosek, że pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu. "Rynek regionalny" odnosi się do obszaru województwa. Podobnie do omawianej problematyki odnosi się też piśmiennictwo, w którym droga uznawana jest za element przestrzennej struktury miasta i jest identyfikowana z konkretnym miastem (Studia i Materiały Towarzystwa Naukowego Nieruchomości vol. 15 nr 3-4, Olsztyn 2007 r.). Odnosząc ów wymóg do stanu faktycznego niniejszej sprawy, należy wskazać, że na s. 19 operatu rzeczoznawca stwierdził: "Na terenie miasta [...] oraz całego powiatu [...] nie odnotowano żadnej transakcji sprzedaży nieruchomości będących w prawie użytkowania wieczystego, stąd nie ma możliwości określenia wartości tego prawa w oparciu o transakcje sprzedaży prawa użytkowania wieczystego ani też nie można określić wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności". Oznacza to, że formułując wniosek o braku możliwości zastosowania w sprawie § 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia, rzeczoznawca uwzględnił wyłącznie rynek transakcji w powiecie [...] (który w świetle wskazanych wcześniej kryteriów należy traktować jako rynek lokalny), odstępując od próby ustalenia wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości. Powyższe uznać należy za oczywiste uchybienie operatu. W odwołaniu od decyzji I instancji skarżąca podniosła, że obowiązkiem biegłego było sięgnięcie w tej sytuacji do sąsiedniego rynku lokalnego, jakim jest rynek transakcji prawem własności oraz prawem użytkowania wieczystego gruntu, występujący na obszarze m.st. Warszawy. Stwierdzić należy, że obowiązkiem organu odwoławczego było w tej sytuacji zwrócenie się do rzeczoznawcy o szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutu odwołania i wyjaśnienie, czy sąsiadujący z rynkiem [...] warszawski rynek nieruchomości należy traktować jako "porównywalny rynek nieruchomości" w rozumieniu § 29 ust. 2 rozporządzenia, co łączyłoby się z koniecznością jego zanalizowania na potrzeby wskazanych w tym przepisie relacji cenowych. Wykluczenie ww. rynku nakładałoby z kolei na rzeczoznawcę konieczność rozważenia zasadności poszukiwania innych rynków porównywalnych. Na podobnych zasadach rzeczoznawca winien się odnieść do drugiej z podniesionej przez skarżącą kwestii, tj. zarzucanego operatowi niewskazania wszystkich szczegółowych przesłanek, na których wycena została oparta. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ odwoławczy rozpatrzy ponownie odwołanie skarżącej od decyzji I instancji, uwzględniając wyżej sformułowane oceny, tj. w szczególności zwróci się do rzeczoznawcy o przedstawienie stosownych wyjaśnień. Podkreślenia wymaga, że niezależnie od ww. obowiązku uzupełnienia przez Ministra postępowania wyjaśniającego w sprawie i ponownej oceny wiarygodności operatu szacunkowego, sporządzonego przez "rzeczoznawczynię" [winno być "rzeczoznawcę"], skarżąca będzie miała możliwość ewentualnego przedłożenia w ponowionym postępowaniu odwoławczym stosownego kontroperatu albo opinii, o której mowa w art.157 ugn (k. 35, 37-43 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda Mazowiecki, reprezentowany przez r. pr. A. D., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 2830/18 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. prawa materialnego - § 29 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. przez uznanie, że organ zaniechał dokonania wyczerpującej kontroli prawidłowości i wiarygodności sporządzonego na potrzeby odszkodowania operatu szacunkowego; 2. przepisów prawa procesowego w tym art. 145 § pkt 1 lit. c ppsa, zgodnie z którym Sąd uchyla decyzję jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; w przedmiotowej sprawie zarzucane przez Sąd I instancji naruszenie przepisów postępowania związane jest przede wszystkim z zakresem oceny jakiej winien podlegać operat szacunkowy (jako opinia biegłego; k. 52-53v akt sądowych). W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez r. pr. A. F., wniosła o: oddalenie w całości skargi kasacyjnej; zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego - w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przypisanej (k. 67-68 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 84 § 1 kpa okazał się częściowo zasadny. Operat podlega ocenie przez decydenta procesowego, tj. organ w postępowaniu administracyjnym i sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 951-952, nb 1-3 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 20.12.2013 r. I OSK 1342/12; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183). W każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności... Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski - op. cit., s. 971-973, nb 4). Sąd I instancji, powołując § 29 ust. 3 rozporządzenia, mimo że zdystansował się od stanowiska zaprezentowanego w wyroku WSA w Łodzi z 9.7.2009 r. II SA/Łd 313/09 (używając zwrotu "Przyjmując nawet, że ww. stanowisko nie może być podstawą do formułowania oczywiście nieracjonalnych wniosków, że zastosowanie przy wycenie prawa użytkowania wieczystego § 29 ust. 3 rozporządzenia musi być obligatoryjnie, tj. w każdym przypadku poprzedzone szczegółową analizą w szczególności rynku krajowego, czy też zagranicznego..." (s. 10/11 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 2830/18), nie dostrzegł, że Spółka, reprezentowana w postępowaniu administracyjnym przez r. pr. A. F., kwestionując operat T. T. z 16 lipca 2015 r., powołał stanowisko Wojewody, wskazując w szczególności, że "w sporządzonym operacie szacunkowym [z 16 lipca 2015 r.] zostały popełnione błędy... 2. zabrakło analizy rynku lokalnego w oparciu o ceny uzyskane na rynku lokalnym obejmującym powiat [...] obejmujące przeznaczenie pod drogi,...6. nieprawidłowo dokonano rozszerzenia rynku nieruchomości drogowych (na R. i K.)... Odnosząc zastrzeżenia do... operatu szacunkowego T. J. z dnia 20 maja 2017 r.... 1. błędnie sporządzono analizę rynku (pkt 4.1.) - obejmuje swoim zakresem cały powiat [...], albowiem rzeczoznawca stwierdził, że na terenie [...] odnaleziono jedynie 3 transakcje nieruchomościami drogowymi (s. 10 operatu) – z uzasadnienia Wojewody ... z dnia 25 stycznia 2016 r. wynika, że na terenie [...] były nie mniej niż 4 transakcje... ze złożonego opracowania wynika, że rzeczoznawca znalazł ich również dodatkowe cztery... można było przeprowadzić analizę dla rynku lokalnego ([...]) i nie było potrzeby rozszerzania badanego rynku na inne miejscowości, albowiem istnieje co najmniej 8 transakcji, które pozwalają na sporządzenie opracowania..." (pismo pełnomocnika Spółki z 5 lipca 2017 r. - k. 25 akt Starosty). Biegły T. J. pismem z 30 sierpnia 2017 r. prawidłowo wyjaśnił, że do określenia wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przyjął także transakcje drogowe z całego powiatu [...], a aktualnie uwzględnił kilkanaście transakcji sprzedaży nieruchomości na terenie miasta [...]. Dnia 15 września 2017 r. pełnomocnik Spółki r. pr. A. F. zapoznał się z operatem szacunkowym i aktami sprawy i przed wydaniem decyzji z [...] października 2017 r. nie wniósł uwag do operatu z 21 sierpnia 2017 r. (k. 27 i notatka z 15 września 2017 r. w aktach Starosty). Dopiero w odwołaniu pełnomocnik Spółki podniósł, powołując wyrok II SA/Łd 313/09 (do stanowiska zaprezentowanego w wyroku II SA/Łd 313/09 zdystansował się Sąd I instancji), że "W ocenie skarżącej spółki rzeczoznawca mógł rozszerzyć badanie (np. na obszar województwa mazowieckiego - obejmujące obszar [...])" (s. 4 odwołania). W skardze pełnomocnik Spółki podniósł "Zasady doświadczenia życiowego zaprzeczają temu jakoby na obszarze powiatu [...] (obszar około [...] km2) nie zostały przeprowadzone żadne transakcje prawem użytkowania wieczystego" (s. 3 akapit przedostatni skargi). Zarzut ten jest nieskuteczny - obowiązkiem biegłego było zbadanie obrotu nieruchomościami drogowymi jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego (nie zaś "transakcji prawem użytkowania wieczystego"). Nie można w tej materii powołać się skutecznie na "zasady doświadczenia życiowego" - konieczne było wskazanie konkretnych transakcji nieruchomościami drogowymi jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego (tak jak to wskazał Wojewoda w decyzji z [...] stycznia 2016 r. i pełnomocnik skarżącej w piśmie 5 lipca 2017 r. - s. 2 pkt 1), czego skarżąca nie wykazała. Mimo że uzasadnienie zaskarżonej decyzji mogło być bardziej pogłębione, to wbrew ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu, który uzasadniałby jej uchylenie, bowiem operat z 21 sierpnia 2017 r. w okolicznościach kontrolowanej sprawy spełniał wymogi opinii (art. 84 § 1 kpa) i brak było podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Zasadny okazał się zarzut naruszenia § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz.U. nr 207 poz. 2109, zm. z 2005 r. nr 196 poz. 1628 i z 2011 r. nr 165 poz. 985). Wbrew stanowisku Sądu I instancji, biegły prawidłowo sięgnął do rynku lokalnego (powiatu [...]). Brak było podstaw do sięgnięcia do sąsiedniego rynku - miasta [...]. Trafnie autorka skargi kasacyjnej wskazuje, że rynek nieruchomości drogowych miasta [...] z uwagi na wielkość tego miasta, jego stołeczny charakter, dynamikę rozwoju, przemawiał za ograniczeniem wyboru rynku do rynku lokalnego - powiatu [...]. W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie zachodziła konieczność rozważenia zasadności poszukiwania innych rynków porównywalnych. Biegły prawidłowo przyjął, że brak było podstaw do zastosowania ustępu 1 i 2 § 29 rozporządzenia i należało zastosować ustęp 3 § 29 rozporządzenia. Wojewoda trafnie uznał, że biegły prawidłowo sporządził operat na podstawie § 29 ust. 3 rozporządzenia. Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję, przeto Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił wyrok IV SA/Wa 2830/18 w całości i rozpoznał skargę. Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już w powyższych wywodach do zarzutu naruszenia przez Wojewodę § 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia przez ich niezastosowanie oraz § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz.U. nr 207 poz. 2109, zm. z 2005 r. nr 196 poz. 1628 i z 2011 r. nr 165 poz. 985), przez jego zastosowanie, przeto dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy w tym miejscu odwołać się do wyżej powołanych argumentów. Zarzut naruszenia art. 6, 7, art. 77 i art. 80 kpa okazał się niezasadny. Wbrew stanowisku skarżącej, Wojewoda nie naruszył zasady praworządności (art. 6 kpa), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) i zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). W skardze skarżąca podniosła "Zasady doświadczenia życiowego zaprzeczają temu jakoby na obszarze powiatu [...] (obszar około [...] km2) nie zostały przeprowadzone żadne transakcje prawem użytkowania wieczystego" (s. 3 akapit przedostatni skargi). Obowiązkiem biegłego było zbadanie obrotu nieruchomościami drogowymi jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego (nie zaś "transakcji prawem użytkowania wieczystego"). Skarżąca nie może w tej materii powołać się skutecznie na "zasady doświadczenia życiowego" - konieczne było wskazanie konkretnych transakcji nieruchomościami drogowymi jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego (tak jak to wskazał Wojewoda w decyzji z [...] stycznia 2016 r. i pełnomocnik skarżącej w piśmie 5 lipca 2017 r. - s. 2 pkt 1), czego skarżąca nie wykazała. Nie doszło do naruszenia art. 130, art. 134 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.). Ustalenie odszkodowania nastąpiło po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość prawa użytkowania wieczystego (art. 130 ust. 2), z zachowaniem zasad określonych w art. 130 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ugn. Wojewoda prawidłowo ustalił rynkową wartość prawa użytkowania wieczystego (art. 134 ust. 1-4 ugn). Zaskarżona decyzja nie narusza § 55 "pkt" [winno być "ust."] 2 rozporządzenia, bowiem biegły nie przyjął w sposób arbitralny cech i wag. Wobec powyższego skargę należało oddalić (art. 151 ppsa). Na podstawie art. 207 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od B. spółki z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Wojewody [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.