II OSK 3284/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 485/18 w sprawie ze skargi J. P. na uchwałę Rady Miasta Grudziądza z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 485/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę J. P. na uchwałę Rady Miasta Grudziądza z dnia 3 grudnia 1997 r w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "Owczarki". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł J. P.. W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisu prawa materialnego: 1. art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.z.p.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest "mieszanie" przeznaczenia terenów, bez rozgraniczenia terenów o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania terenu; 2. art. 10 ust. 1 pkt 5 u.z.p. poprzez jego błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak wskazania linii rozgraniczających tereny infrastruktury technicznej nie stanowi naruszenia wskazanego przepisu prawnego, szczególnie przyjęcia, że użyte przez ustawodawcę stwierdzenie "w zależności od potrzeb" stanowi o możliwości niewyznaczania przywołanych linii rozgraniczających; 3. art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak określenia minimalnej lub maksymalnej intensywności zabudowy oraz brak określenia gabarytów obiektów nie stanowi naruszenia wskazanego przepisu prawnego, szczególnie przyjęciu, że użyte przez ustawodawcę stwierdzenie "w zależności od potrzeb" stanowi o możliwości nie wyznaczenia przywołanych: intensywności zabudowy i gabarytów obiektów. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem przepisów art. 10 ust. 1 pkt 1, pkt 5 i pkt 6 u.z.p. dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej Uchwały z dnia 3 grudnia 1997 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w granicach wyznaczonych interesem prawnym skarżącego, jako właściciela działki objętej jednostką planu oznaczoną symbolem 2MZU. Przede wszystkim należy zaakcentować, że przedmiotowa Uchwała została podjęta w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem przepisy tej ustawy stanowiły podstawę do oceny legalności tego aktu. Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy istotne było zatem rozróżnienie regulacji wymienionej ustawy z 7 lipca 1994 r. od ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). O ile bowiem plany miejscowe uchwalane w reżimie aktualnej ustawy stanowią bezpośrednio podstawę do wydawania indywidualnych decyzji, zwłaszcza pozwoleń na budowę, to na gruncie poprzedniej ustawy ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla konkretnej inwestycji następowało w drodze decyzji wydawanej na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego (art. 39 i art. 40 u.z.p.). Ówczesny obowiązek wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nawet wówczas, gdy na danym terenie obowiązywał plan miejscowy wiązał się z tym, że regulacja planów miejscowych nie była tak szczegółowa, jak jest to wymagane w świetle ustawy z 27 marca 2003 r. Ten kontekst prawny miał niewątpliwie wpływ na przyjętą w zaskarżonym wyroku wykładnię poszczególnych przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiących wzorzec kontroli kwestionowanych postanowień planu miejscowego. Zasadnie również Sąd Wojewódzki zaznaczył, że przy ocenie legalności zaskarżonej Uchwały należało uwzględnić, że zakres przedmiotowy ustaleń planu miejscowego, określony w art. 10 ust. 1 u.z.p., wyznaczony został klauzulą "w zależności od potrzeb", a nie wymogiem obligatoryjności tych ustaleń. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, że ustalenia tekstu i oznaczenia rysunku planu w zakresie dotyczącym jednostki oznaczonej symbolem 2MZU odpowiadają wymogom art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p., stanowiącym że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Analizując treść ustaleń ogólnych planu zawartych w § 7 oraz ustaleń szczegółowych z § 14, Sąd Wojewódzki wskazał trafnie, że podstawowa funkcja mieszkaniowa wyznaczona dla terenu 2MZU mogła być uzupełniona i połączona z funkcją usługową, gdyż funkcje te się nie wykluczają. W rezultacie Sąd Wojewódzki słusznie przyjął, że unormowania przedmiotowego planu miejscowego pozwalają na jednoznaczne określenie przeznaczenia terenu, objętego wydzieloną na rysunku planu liniami rozgraniczającymi jednostką planistyczną 2 MZU. Powyższej oceny Sądu Wojewódzkiego nie mogła podważyć argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej, zgodnie z którą nie jest możliwe określenie różnego przeznaczenia terenu dla tych samych nieruchomości, a konkretnie w przypadku terenu 2 MZU nie było możliwe mieszane przeznaczenie o funkcji mieszkaniowo-usługowej. W szczególności błędne jest stanowisko skarżącego, że w przypadku terenu 2 MZU wymagane było odrębne wydzielenie gruntów przeznaczonych na zabudowę mieszkaniową oraz gruntów przeznaczonych na funkcję usługową, tak aby co do każdej nieruchomości było wskazane jak może być zagospodarowana. Zauważyć przede wszystkim należy, że według ustaleń szczegółowych z § 14 planu jednoznacznie wynika, że dla terenu 2 MZU wyznaczono podstawową funkcję mieszkaniową, przy czym stosownie do ustaleń ogólnych z § 7 dopuszczono "towarzyszącą i uzupełniającą funkcję usługową z możliwością ich łączenia". Wbrew twierdzeniom skarżącego dla oceny spornych ustaleń planu miejscowego istotne znaczenie miała okoliczność, że funkcja mieszkaniowa – jako podstawowa i funkcja usługowa – jako uzupełniająca nie wykluczają się, przez co nie musiały być wyznaczone oddzielnie liniami rozgraniczającymi. Podkreślić w tym miejscu należy, że odmienne stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oparte zostało na wyroku WSA z 29 maja 2006 r. II SA/Kr 1329/05, który: – po pierwsze, dotyczył planu miejscowego uchwalonego na podstawie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r., a nie ustawy z 7 lipca 1994 r. jak w niniejszej sprawie; – po drugie, został uchylony wyrokiem NSA z 13 grudnia 2006 r. II OSK 1278/06. Co ważne, Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym wyroku opowiedział się za możliwością określenia w planie miejscowym dla tego samego terenu mieszanego przeznaczenia. Dodać trzeba, że na tle art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. akceptowany jest w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że dla danego terenu objętego planem miejscowym możliwe jest ustalenie kilku funkcji, pod warunkiem, że nie różnią się one od siebie w sposób zasadniczy. Powszechnie przyjęta jest praktyka wyznaczania w planie miejscowym dla tego samego terenu funkcji mieszkaniowej i usługowej, zwłaszcza w sytuacji, gdy usługi mają charakter uzupełniający dla funkcji mieszkaniowej (por. H.Izdebski, J.Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarza opubl. LEX 2013 do art. 15 ustawy z 27 marca 2003 r. oraz powołane tam wyroki NSA z dnia 13.01.2012 r. II OSK 2199/11; 22.10.2010 r, II OSK 567/08). W wyroku z 23.02.2012 r. II OSK 2551/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dopuszczalne jest z punktu widzenia obowiązującego prawa takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Niewątpliwie powyższe uwagi można odnieść również do regulacji art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p. Oczywiście w każdej sprawie ocena w zakresie wielofunkcyjności terenu wyznaczonego w planie miejscowym warunkowana jest specyfiką terenu, jej dotychczasowym zagospodarowaniem oraz preferencjami lokalnej społeczności. W orzecznictwie podkreśla się jednocześnie, że przeznaczenie terenu musi być określone w planie w sposób jednoznaczny, tak aby nie pozostawiało wątpliwości interpretacyjnych co do obowiązujących na danym terenie zasad kształtowania zabudowy (por. wyroki NSA z 22.08.2018 r. II OSK 2098/16; 19.12.2012 r. II OSK 1855/12). W świetle powyższych rozważań za niezasadny należało uznać zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p. Zaakcentować przy tym należy, że ustalenia kontrolowanego planu miejscowego zawarte w § 7 i § 14 w sposób jednoznaczny określiły podstawową funkcję i przeznaczenie terenu 2 MZU oraz funkcję uzupełniającą i towarzyszącą. Brak zatem było podstaw aby uznać, że przyjęty sposób określenia przeznaczenia i funkcji terenu 2 MZU nie pozwalał na właściwe korzystanie z prawa własności nieruchomości objętych spornym planem. Niezasadnie również zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 5 u.z.p., stanowiącego że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki przedstawił trafną argumentację w zakresie zawartego w planie § 11 – stanowiącego realizację wymogów wynikających z art. 10 ust. 1 pkt 5 u.z.p. W szczególności należało zgodzić się z wnioskowaniem Sądu, że organ nie miał obowiązku naniesienia w części graficznej planu linii rozgraniczających tereny infrastruktury w sytuacji unormowanej w § 11 ust. 2, gdyż niemożliwe było uprzednie ustalenie każdej ewentualnej przeszkody, przesądzającej o braku możliwości usytuowania sieci i urządzeń technicznych w granicach terenów przeznaczonych pod komunikację. Zasadnie Sąd zwrócił uwagę na fakultatywny charakter ustaleń planu, wymienionych w art. 10 ust. 1 u.z.p., których wprowadzenie przez organ stanowiący dyktowane jest zaistnieniem określonych potrzeb. Niewątpliwie celem art. 10 ust. 1 u.z.p., zawierającego klauzulę "w zależności od potrzeb" – było zapewnienie tej regulacji niezbędnej elastyczności, pozwalającej na racjonalne działania organu w ramach władztwa planistycznego. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że kwestie określone w art. 10 ust. 1 u.z.p. mogą być w planie regulowane fakultatywnie, bowiem przepis ten stanowi o ich ustaleniu "w zależności od potrzeb" (por. wyroki NSA z dnia 12.09.2012 r. II OSK 1422/12; 12.04.2010 r. II OSK 1736/09; 09.11.2009 r. II OSK 1267/09). Rację ma autor skargi kasacyjnej, że posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w zależności od potrzeb" – uzależnia stosowne ustalenia planu miejscowego od uwarunkowań faktycznych. Jednak w realiach niniejszej sprawy nie oznaczało to, że organ miał obowiązek określenia linii rozgraniczających terenu infrastruktury technicznej w razie przypadków dopuszczonych w § 11 ust. 2 planu miejscowego. Słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, że o zaistnieniu potrzeby trasowania sieci infrastruktury technicznej poza granicami terenów przeznaczonych pod komunikację nie można mówić, aż do momentu, gdy dojdzie do wystąpienia przeszkody (kolizji) uniemożliwiającej umiejscowienie sieci na terenach wymienionych w § 11 ust. 1 planu miejscowego, co stanowi sytuację wyjątkową i niemożliwą do przewidzenia w każdym potencjalnym przypadku jej wystąpienia, a tym samym sytuację, której nie można zaplanować w ramach linii rozgraniczających tereny infrastruktury technicznej. Ponadto trafnie Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że nie można przedmiotowej regulacji planu miejscowego postrzegać jako naruszenia prawa, gdyż ograniczenia prawa własności mieszczą się w ustawowo wyznaczonych ramach i nie naruszają istoty prawa własności. Dodać również trzeba, że same kwestionowane ustalenia planu nie mogłyby stanowić samoistnej podstawy do ingerencji w prawo własności w razie potrzeby lokalizacji infrastruktury technicznej na terenach przeznaczonych pod zabudowę (§ 11 ust. 2), lecz konieczne byłoby wydanie stosownych decyzji w przedmiocie lokalizacji i realizacji takich inwestycji. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p., zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz urządzania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy. Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że wymogi wymienionego przepisu zostały spełnione poprzez ustalenia zawarte w § 9. Mianowicie ustalenie gabarytów obiektów nastąpiło przez określenie liczby kondygnacji dla wymienionych grup obiektów (§ 9 ust. 1), zaś wskaźnik intensywności zabudowy został określony w ten sposób, iż w § 9 ust. 8 określono wymóg pozostawienia minimum 30 % terenu wolnego od zabudowy z przeznaczeniem pod zieleń. Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej należy wskazać, że zastosowane w przepisie art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. wskaźniki związane z kształtowaniem zabudowy i urządzania terenu nie były tak szczegółowe jak w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w którym wyróżniono wymóg określenia: – maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej; – minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Z uwagi na zawartą w art. 10 ust. 1 u.z.p. klauzulę "w zależności od potrzeb" należało przyjąć, że specyfika obszaru objętego planem oraz istniejący stan jego zagospodarowania mogły warunkować określenie w planie tylko takiego wskaźnika jak w § 9 ust. 8. Dodatkowo trzeba przypomnieć, że plan miejscowy w kształcie tworzonym na podstawie przepisów ustawy z 1994 r. w sposób tylko ogólny determinował kształtowanie zabudowy na danym terenie, gdyż szczegółowe ustalenia dokonywane były na etapie decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę, w których to postępowaniach właściwe organy miały obowiązek uwzględnić również ochronę interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości narażonych na oddziaływanie nowych inwestycji. W rezultacie w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 27 ust. 1 u.z.p. do stwierdzenia nieważności przedmiotowej Uchwały w części dotyczącej terenu 2 MZU. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.