I OSK 2117/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 131/18 w sprawie ze skargi W.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 131/18 oddalił skargę W.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu prawa jazdy. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] Kierownik Oddziału Komunikacji i Transportu w M., działając z upoważnienia Starosty [...], dalej jako: "organ I instancji", po rozpatrzeniu wniosku W.B., orzekł: 1. zwrócić prawo jazdy kategorii T; 2. odmówić zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii BE, C, CE. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wyrokiem sygn. akt [...] z [...] maja 2017r. Sąd Rejonowy w [...], orzekł wobec skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym, do których wymagane jest uprawnienie kat. A i B, na okres 4 lat. Wyrok ten jest prawomocny od dnia [...] maja 2017 r. Organ I instancji wskazał na art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2017.978 ze zm.), dalej jako "u.k.p.". Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji w zakresie pkt 2 rozstrzygnięcia. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości ustalenia i stanowisko organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że z analizowanych przepisów wynika jednoznaczny nakaz dla organu administracji publicznej niewydawania, niezwracania i nieprzywracania uprawnień w zakresie prawa jazdy określonej kategorii w okresie obowiązywania sądowego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych np. kategorii B. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, dalej również jako "WSA", skarżący powtórzył zarzuty i argumenty podniesione w odwołaniu (art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP; art. 42 § 2 k.k. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 u.k.p.; art. 7 i art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a."). Dodatkowo wskazał na naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, wyrażającą się w szczególności w zignorowaniu treści orzeczenia Sądu Rejonowego z dnia [...] maja 2017 r. (sygn. akt [...]), polegającym na pominięciu faktu, że Sąd Rejonowy w wyroku nie zastosował wobec skarżącego środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów kategorii BE, C i CE, a w związku z tym odmowa zwrotu skarżącemu w/w kategorii jest sprzeczna z treścią prawomocnego wyroku sądowego. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżoną decyzja, wbrew stanowisku strony skarżącej, nie narusza prawa. Sąd I instancji podniósł, że skarżący, będąc w stanie nietrzeźwości, kierował samochodem osobowym, wskutek czego Sąd Rejonowy orzekł wobec skarżącego zakaz prowadzenia pojazdów kat. B. Wyrok ten jest prawomocny i podlega wykonaniu. Dla skarżącego oznacza to, że ma sądowy zakaz kierowania pojazdami kategorii B, w razie złamania tego zakazu dopuści się czynu zabronionego z art. 244 k.k. Nie będzie to dotyczyć natomiast kierowania pojazdami kategorii, których zakaz nie obejmuje. Następnie WSA zaznaczył, że orzeczony sądownie zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B jest także wiążący dla właściwego starosty, ale w zakresie wynikającym z wiążących ten organ przepisów ustaw. WSA wskazał na art. 182 § 1 zd. 1 oraz art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz.U.2017.665 ze zm.), dalej jako "k.k.w.", a także na art. 103 ust. 1 pkt 4 i art. 12 u.k.p. Zaakcentował przy tym, że na tle przytoczonych regulacji w orzecznictwie sądów administracyjnych dochodziło do rozbieżności w ocenie zakresu obowiązywania wprowadzonych zakazów. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny w wielu wyrokach podzielił pogląd, że zakaz dotyczy zarówno osób ubiegających się o wydanie uprawnień, jak i posiadających wcześniej te uprawnienia. Rozbieżności interpretacyjne zostały rozstrzygnięte przez ustawodawcę ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 970). Po zmianie przepis ten obejmuje już nie tylko osoby ubiegające się o wydanie prawa jazdy, ale także osoby ubiegające się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy oraz o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy określonej kategorii. Sąd ten zaznaczył, że nie podziela argumentacji powołanej w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2017r., sygn. akt 1034/16, na który powoływał się skarżący. Wskazał, że regulacja zawarta w art. 12 ust. 2 u.k.p. ma na celu czasowe wykluczenie z ruchu drogowego tych kierowców, którzy swoim zachowaniem wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości. Ponadto zgodnie z orzecznictwem treść art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 omawianej ustawy nie prowadzi do nieuprawnionego rozszerzenia zakazu orzeczonego prawomocnym wyrokiem sądowym. Wolą ustawodawcy było bowiem wywołanie dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającego, kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi. W ocenie WSA takie rozwiązanie nie było a priori niedopuszczalne, tym bardziej, że służy ochronie nadrzędnych wartości, takich jak życie i zdrowie ludzi uczestniczących w ruchu drogowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W.B., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: - przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a, 76 § 1 i 77 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uchylił zaskarżonej decyzji mimo, że przy jej wydawaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 7a, 76 § 1 i 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie przepisów miało istotny wpływ na wynik postępowania. - art. 134 § 1 w zw. art. 3 § 1, art. 1 § 1 i 2 oraz art. art. 141 § 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.153.1269 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a.", poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi na decyzję samorządowego Kolegium z dnia [...] grudnia 2017 r, (nr [...]), w tym zarzutu naruszenia art. 7a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych i orzeczniczych istniejących na tle art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 u.k.p. na niekorzyść strony z naruszeniem jej słusznego interesu. - przepisów prawa materialnego, poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, a mianowicie: a) art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 ¡ art. 175 ust 1 Konstytucji RP poprzez wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z prawomocnym wyrokiem sądu (wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] o sygn. akt [...]) i zastosowanie wobec skarżącego dodatkowej represji nie przewidzianej w w/w orzeczeniu, co stanowi także naruszenie zakazu ponownego karania za to samo (ne bis in idem) oraz zakazu dokonywania wykładni rozszerzającej prawa karnego b) art. 42 § 2 k.k. w zw. z art, 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 u.k.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe uznanie, iż skarżący nie może otrzymać dokumentu prawa jazdy, potwierdzającego posiadanie przez niego i nigdy mu nieodebranych uprawnień kat, BE, C, CE, albowiem pomimo tego iż uprawnienia te, zgodnie z brzmieniem ustawy prawo karne, obowiązującym w dacie skazania, zostały mu pozostawione, w ocenie Sądu u.k.p. de facto uprawnienia mu te odbiera, a w konsekwencji również błędne utożsamianie przez Sąd różnych pojęć, tj. pojęcia uprawnień do kierowania pojazdami oraz dokumentu prawa jazdy - dokument li tylko potwierdzającego posiadanie takich uprawnień, nie zaś stanowiącego per se o tym czy skarżący uprawnienia takie posiada Z uwagi na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie, ewentualnie w razie uznania, iż w przedmiotowej sprawie uzasadniony jest jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie zarzutów w niej zawartych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 12 ust. 2 u.k.p., prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Z art. 12 ust. 1 pkt 3 u.k.p. wynika zarazem, że prawo jazdy nie może być również wydane osobie, w stosunku do której wydano decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami lub zatrzymaniu prawa jazdy – w okresie i zakresie obowiązywania tej decyzji. Ustawodawca wskazuje ponadto w art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p., że art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: (1) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D – w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; oraz (2) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E – w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Zatem skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem zakazującym prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, został rozciągnięty na inne uprawnienia do prowadzania pojazdów, zarówno względem osób ubiegających się o prawo jazdy innej kategorii, jaki i dysponującym już takim prawem jazdy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że wyrokiem z dnia [...] maja 2017 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...]orzekł w stosunku do skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 4 lat, w zakresie kategorii A i B. Okoliczności te są w sprawie bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozpatrywanej sprawy należy uznać, że kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r., odpowiada prawu. W sprawie zaistniały bowiem przesłanki, o jakich mowa w wymienionych na wstępie przepisach, tj. wobec W.B. orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia w ruchu lądowym pojazdów mechanicznych, w zakresie kategorii A i B. Należy podkreślić, że ze względu na brzmienie art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. negatywna przesłanka wydania skarżącemu prawa jazdy rozciągała się także na prawo jazdy kategorii BE, C, CE. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym regulacja zawarta w art. 12 ust. 2 u.k.p. ma istotne uzasadnienie celowościowe. Jej celem jest czasowe wykluczenie z ruchu drogowego tych kierowców, którzy swoim zachowaniem wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości. Z punktu widzenia racjonalności ustawodawcy, jak również chronionej konstytucyjnie wartości bezpieczeństwa publicznego, nie da się bowiem zaakceptować sytuacji, w której osoba naruszająca w poważnym stopniu zasady ruchu drogowego, mogłaby nadal być użytkownikiem tego ruchu prowadząc bez ograniczeń pojazdy wymagające wyższej kategorii uprawnień, niż te, których czasowo została pozbawiona. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której osoba z orzeczonym sądownie zakazem prowadzenia pojazdów objętych prawem jazdy danej kategorii mogłaby – w okresie obowiązania zakazu – wciąż korzystać z innych uprawnień do prowadzenia pojazdów i nadal stwarzać zagrożenie w ruchu przez prowadzenie innych pojazdów w stanie nietrzeźwości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane zostało stanowisko, w myśl którego treść art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. nie prowadzi do nieuprawnionego rozszerzenia zakazu orzeczonego prawomocnym wyrokiem sądowym, albowiem skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem, w którym orzeczono wobec danej osoby zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, może być rozciągnięty na inne jej uprawnienia do prowadzania pojazdów, przy czym skutki te dotyczą zarówno ubiegającego się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, jak i dysponującego już takim dokumentem. Sam jednak fakt skazania osoby i orzeczenie wobec niej środka karnego może wywoływać różne, niezależne od siebie skutki prawne na gruncie innych niż prawo karne gałęzi prawa. Przepis art. 12 ust. 2 u.k.p. nie pozostawia wątpliwości, że wolą ustawodawcy było wywołanie w tym wypadku dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej, poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi. Za taką interpretacją, jak i zastosowaniem w sprawie wymienionych przepisów przemawia bowiem nie tylko rygoryzm przepisów i zasad ruchu drogowego, które służą zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, ale służy on także ochronie wartości nadrzędnych, takich jak życie i zdrowie ludzkie. Za takim rozumieniem kwestionowanych przepisów przemawia także art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczający ustanowienie w ustawie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w sytuacji, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Bez systemu sankcjonowania działań godzących w tę wartość, jej ochrona nie byłaby możliwa (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2715/16, z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2412/16, z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2109/16). Dodać należy, że organ działający na podstawie wskazanych wyżej przepisów nie ingeruje w prawomocny wyrok sądu karnego. Przeciwnie, to właśnie prawomocny wyrok sądu karnego, orzekający zakaz prowadzenia pojazdów danej kategorii, leży u podstaw możliwości zastosowania przez organ art. 12 ust. 2 u.k.p. Zastosowanie tego przepisu opiera się na zupełnie innych przesłankach, gdyż chodzi tu nie o sankcję karną, lecz o ochronę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Decyzja organu administracji konkretyzuje jedynie obowiązujące (również wobec skarżącego) zakazy, wynikające z przepisów ustawy o kierujących pojazdami, które to dolegliwości są jedynie dalszym skutkiem orzeczonego wobec strony przez sąd karny środka karnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażanego w literaturze oraz niektórych wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych, że orzeczenie organu administracji publicznej niejako rozszerza zakres dolegliwości wynikających z zastosowanego środka karnego przez sąd powszechny. Możliwe jest ograniczenie w zakresie korzystania z prawa jazdy kategorii nie objętej zakresem orzeczonego zakazu w drodze regulacji ustawowej. W takim przypadku nie dochodzi do rozszerzenia sankcji karnej, lecz z uzasadnionym względami prewencyjnymi rozstrzygnięciem w sferze administracyjnoprawnej o niemożności wykonywania posiadanych przez jednostkę uprawnień w zakresie prowadzenia pojazdów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 577/16). Zastosowanie powołanych przepisów u.k.p. nie stanowi także naruszenie zakazu ne bis in idem. Nie można bowiem orzeczenia sądu karnego o zakazie prowadzenia pojazdów i decyzji organów administracji publicznej o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, uznać za dwukrotne orzekanie w tej samej sprawie. W orzecznictwie TK od dawna jest już przesądzone, że jedno zdarzenie prawne może uruchamiać odpowiedzialność prawną w różnych zakresach, na przykład dyscyplinarną i karną. W rozpoznawanym przypadku orzeczenie sądu powszechnego o zakazie prowadzenia pojazdów uruchamia odpowiedzialność administracyjną podmiotu administrowanego o funkcjach i celach zgoła odmiennych od odpowiedzialności karnej, rozstrzygniętej wyrokiem sądu powszechnego. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.