II SA/Rz 96/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [....] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania -skargę oddala- Przedmiotem skargi A.J. jest postanowienie Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od protokołu dotyczącego oszacowania szkody łowieckiej wyrządzonej przez dziki na uprawach kukurydzy. Pismem opatrzonym datą 30 listopada 2018 r., A.J. wniósł odwołanie od protokołu oględzin sporządzonego przez Koło Łowieckie [...] w [...]. W odwołaniu stwierdzono, że oględzin dokonano w dniu 12 listopada 2018 r. Natomiast protokół miał zostać dostarczony odwołującemu się 13 listopada 2018 r. Poinformowano odwołującego, że wówczas będzie mógł złożyć zażalenie do Nadleśnictwa w [...]. W treści odwołania podniesiono, że przedmiotowy protokół nie został dostarczony stronie w umówionym terminie. Dopiero dnia 28 listopada 2018 r. protokół został wręczony odwołującemu się przez Pana [...], który oświadczył odwołującemu, że może składać zażalenie. Z treści odwołania wynikało, że odwołujący nie jest zadowolony z kwoty przyznanego odszkodowania. Jego zdaniem ewidentnie zaniżone plon na 5t z 1 ha jak również procent uszkodzeń. W protokole napisano bowiem, że uszkodzenia wynoszą 70% natomiast według poszkodowanego działka została zniszczona całkowicie. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] działając na podstawie art. 134 K.p.a. w związku z art. 49a ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz.U. z 2018r., poz. 2033; zwana dalej u.P.ł.) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu tego postanowienia wyjaśniono, że w dniu 30 listopada 2018 r. do Nadleśnictwa [...] wpłynęło odwołanie A.J. dotyczące ustalenia wysokości szkody za zniszczone uprawy kukurydzy. W myśl art. 46b ust. 1 u.P.ł. właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda, oraz dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego przysługuje odwołanie do Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Odwołanie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia podpisania protokołu. W sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na wniosek poszkodowanego A.J., Zespół powołany na podstawie przepisu art. 46 ust. 2 u.P.ł., dnia 12 listopada 2018 r., przeprowadził ostateczne szacowaniu szkody. Także w tym dniu został podpisany protokół ostatecznego oszacowania szkody. Odwołanie zostało wniesione do Nadleśnictwa w [...] w 30 listopada 2018 r., a więc po upływie ustawowego terminu siedmiu dni. W dniu 22 grudnia 2018 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) skarga A.J. zastępowanego przez radcę prawnego. Pełnomocnik działając w imieniu skarżącego zaskarżył postanowienie Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. stwierdzające uchybienie do wniesienia odwołania. Zdaniem Skarżącego, postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 49a ust. 1 u.P.ł. oraz art. 124 § 1 K.p.a. W związku z powyższym pełnomocnik wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Pełnomocnik potwierdził, że dn. 12 listopada 2018 r. przedstawiciele koła łowieckiego [...] przeprowadzili oględziny szkody jaka została wyrządzona przez dziki na uprawach kukurydzy. Z oględzin upraw został sporządzony protokół, który skarżący zakwestionował wpisując swe oświadczenie w treści protokołu. W dniu 30 listopada 2018 r. skarżący wniósł odwołanie od ustaleń protokołu. Skoro protokół stanowi ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie oszacowania szkody i nosi cechy postanowienia, to zgodnie z przepisami K.p.a. powinien zawierać pouczenie o przysługujących stronie środkach zaskarżenia. Brak w protokole przedmiotowego pouczenia skutkuje tym, że odwołanie wniesione przez skarżącego 30 listopada 2018 r. nie nastąpiło z uchybieniem terminu do jego wniesienia, jak stwierdził organ. Zgodnie z artykułem 112 K.p.a., błędne pouczenie, a w tym przypadku nawet jego brak, nie może szkodzić stronie. W odpowiedzi na skargę Nadleśniczy wniósł o jej oddalenie. Nadleśniczy nie podzielił argumentacji zawartej w skardze, iż protokół szacowania szkody jest decyzją administracyjną lub też wykazuje cechy decyzji administracyjnej. Z przepisów u.P.ł. nie wynika, aby protokół z oględzin czy też szacowania ostatecznego miał zawierać pouczenie. Do protokołu nie będą miały zastosowania przepisy art. 104 do 113 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto z treści art. 49a u.P.ł wynika, że K.p.a. ma zastosowanie, ale wyłącznie do postępowania prowadzonego przez Nadleśniczego lub Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. Jest oczywistym, że przepisów kodeksu nie stosuje się do oględzin i szacowania szkód, którego dokonuje zespół wskazanych w art. 46 ust. 2 u.P.ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna została przez Sąd oddalona w całości. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Na wstępie przyjdzie wyjaśnić, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono postanowienie wydane w oparciu o art. 134 K.p.a., który stanowi : Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przytoczona regulacja procesowa miała zastosowanie w postępowaniu prowadzonym przez Nadleśniczego z mocy art. 49a ust. 1 u.P.ł. W świetle wyrażonej w nim normy, w zakresie nieuregulowanym w ustawie lub przepisach wydanych na jej podstawie, do postępowania prowadzonego przez nadleśniczego lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.). Sąd wyjaśnia również, że pojęcie odpowiedniego stosowania przepisów oznacza w zależności od okoliczności, że przepisy, do których następuje odesłanie, stosuje się wprost, bez żadnych modyfikacji, bądź stosuje się je z odpowiednimi modyfikacjami, uwzględniającymi specyfikę danej regulacji prawnej, względnie nie stosuje się przepisów, do których następuje odesłanie w ogóle, ze względu na ich bezprzedmiotowość, względnie sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla danych stosunków prawnych (Patrz. szerz. J. Nowacki, "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3, s. 374) W myśl obowiązujących regulacji materialnoprawnych, dzierżawca lub zarządca obwodu łowieckiego jest obowiązany do wynagradzania szkód wyrządzonych: 1) w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny; 2) przy wykonywaniu polowania (art. 46 ust. 1 u.P.ł.). Szacowania szkód oraz ustalania wysokości odszkodowania dokonuje zespół składający się z: 1) przedstawiciela wojewódzkiego ośrodka doradztwa rolniczego; 2) przedstawiciela dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego; 3) właściciela albo posiadacza gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda (art. 46 ust. 2 u.P.ł.). Wniosek o szacowanie szkód, o w tym ustalenie wysokości odszkodowania, właściciel albo posiadacz gruntów rolnych składa do dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego. Szacowanie szkody składa się z oględzin a także z szacowania ostatecznego. Natomiast w myśl art. 46 ust. 7 u.P.ł., w przypadku szkód wyrządzonych w płodach rolnych, szkód wyrządzonych przez dziki na łąkach i pastwiskach oraz szkód w uprawach, jeżeli szkoda powstała i została zgłoszona bezpośrednio przed sprzętem lub w jego trakcie, dokonuje się wyłącznie szacowania ostatecznego. Powyższy przepis miał zastosowanie w sprawie, bowiem szkoda została wyrządzona w uprawie kukurydzy przez dziki. W myśl art. 46c ust. 5 w/w ustawy, niezwłocznie po zakończeniu szacowania ostatecznego dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego sporządza protokół, który zawiera w szczególności następujące dane i informacje: 1) imiona i nazwiska osób biorących udział w szacowaniu ostatecznym; 2) datę sporządzenia protokołu oraz datę dokonania szacowania ostatecznego; 3) dane podlegające ustaleniu podczas szacowania ostatecznego, o których mowa w ust. 1; 4) szkic sytuacyjny uszkodzonej uprawy; 5) czytelne podpisy osób biorących udział w szacowaniu ostatecznym. Protokół sporządza się w trzech jednobrzmiących egzemplarzach po jednym dla każdego członka zespołu, o którym mowa w art. 46 ust. 2 u.P.ł., czyli także dla właściciela albo posiadacza gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda. Natomiast wypłaty odszkodowania dokonuje dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego w terminie 30 dni od dnia sporządzenia protokołu z szacowania ostatecznego, od którego nie wniesiono odwołania – art. 46c ust. 8 u.P.ł. Kluczowe znaczenie dla oceny działań Organu odgrywa art. 46d ust. 1 u.P.ł., który stanowi: Właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda, oraz dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego przysługuje odwołanie do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Odwołanie wnosi się w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 albo art. 46c ust. 5. Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] przyjął w treści swojego postanowienia, iż protokół od którego skarżący wniósł odwołanie został podpisany w dniu oszacowania szkody, czyli 12 listopada 2018 r. Tą datę podpisania protokołu potwierdził w treści złożonego odwołania skarżący, który pisze wyraźnie: oględzin dokonano w dniu 12 listopad 2008 i protokół podpisałem że się nie zgadzam i poinformowano mnie o skserowaniu protokołu dostarczą mi jeden egzemplarz następnego dnia czyli 13.11.2018 r.(...). Nie sposób też kwestionować, że dniem sporządzenia odwołania przez skarżącego jest data 30 listopad 2018 r., i w tej dacie pismo zawierające odwołanie wpłynęło do Nadleśnictwa w [...]. Musi to oznaczać, że odwołanie zostało wniesione przez A.J. z wyraźnym uchybieniem terminu określonego w przepisach u.P.ł. Otóż w myśl wyrażonej w tej ustawie regulacji termin siedmiu dni na wniesienie odwołania należy liczyć od dnia podpisania protokołu, nie zaś od dnia jego dostarczenia członkowi zespołu szacującego (w tym również poszkodowanemu) szkody w tym właścicielowi upraw. Regulacja ta ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co powoduje, że w przypadku jej naruszenia organ właściwy do rozpoznania odwołania zobligowany jest mocą odesłania wyrażanego w art. 49a ust. 1 u.P.ł. stwierdzić na postawie art. 134 K.p.a. uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Rozpoznanie odwołania wniesionego w sposób sprzeczny z tymi regulacjami, oznaczałoby ich rażące naruszenie. Brak wyraźnego pouczenia w protokole o terminie wnoszenia odwołania nie stanowi o tym, że skarżący nie naruszył przewidzianego w art. 46d u.P.ł. terminu na złożenie środka zaskarżenia. Należy zauważyć, iż według art. 46c ust. 5 u.P.ł., tj. przepisu określającego podstawową treść protokołu szacowania ostatecznego szkód łowieckich, pouczenie o terminie wniesienia odwołania nie należy do jego obligatoryjnych elementów. Słusznie wyjaśnia Organ w odpowiedzi na skargę, że protokół sporządzony przez zespół szacujący nie jest aktem administracyjnym takim jak postanowienie czy decyzja administracyjna. Do jego sporządzenia nie stosuje się również przepisów K.p.a. Na drodze wyjątku, ustalenia protokołu, o którym tu mowa podlegają weryfikacji w trybie kodeksowym, co jednak nie oznacza, że można stawiać znak równości pomiędzy nim a postanowieniem, ze skutkiem obligującym organ do stosowania wobec protokołu przepisów o decyzjach czy postanowieniach. Aby takie zrównanie mogło nastąpić należałoby wskazać na istnienie regulacji, która by na to wyraźnie zezwalała. Nie podlega kwestii, że unormowania K.p.a. stosuje się wyłącznie do postępowania prowadzonego przez Nadleśniczego lub Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania o czym stanowi literalna treść powołanego wyżej art. 49a ust. 1 u.P.ł. Oznaczać to musi, że w pozostałym zakresie należało stosować wyłącznie regulacje proceduralne określone w ustawie u.P.ł. Odnosząc się do argumentacji skargi dotyczącej braku pouczenia o przysługujących stronie środkach prawnych Sąd w oparciu o stanowisko NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1364/17 (LEX), wyjaśnia że ochrona wynikająca z art. 112 k.p.a. nie ma charakteru absolutnego, a więc nieograniczonego. Sposób jego zastosowania jest zdeterminowany okolicznościami faktycznymi sprawy. W aktualnym orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż błędne informacje odnośnie środka zaskarżenia w żaden sposób nie wpływają na bieg ustawowego terminu - nie zawieszają jego biegu (zob. też wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. II FSK 2125/14, LEX). Słusznie stwierdza NSA w wyroku z dnia 29 sierpnia 2017 r. o sygn. akt II GSK 3250/15 (LEX), w przypadku, gdy organ błędnie objaśnił stronie, że nie przysługuje jej odwołanie, skarga lub powództwo (a taką sytuację uznać należy za równoważną z brakiem pouczenia), zaś strona dowiedziała się o rzeczywistym stanie prawnym już po upływie ustawowego terminu do dokonania takich czynności procesowych, wówczas okoliczność braku pouczenia może jedynie stanowić podstawę do przywrócenia uchybionego terminu. Warunkiem przywrócenia uchybionego terminu jest jednak złożenie wniosku w trybie art. 58 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem wniosek o przywrócenie terminu należy złożyć w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Odmienna sytuacja zachodzi wówczas, gdy błędne pouczenie polegało na wskazaniu stronie innego (dłuższego) terminu niż ustawa wyznacza dla danego środka zaskarżenia. Tylko wówczas przyjmuje się, że wniesienie środka prawnego po terminie należy uznać za skuteczne z mocy samego art. 112 K.p.a., bez konieczności jego przywracania (tak również NSA w postanowieniu z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. I OZ 738/18, LEX). Oznacza to, że nawet przy uznaniu protokołu za akt administracyjny oparty o przepisy K.p.a., skarżony Organ nie mógłby rozpoznać wniesionego odwołania w sposób merytoryczny. Jedyne prawidłowe rozwiązanie zaistniałego problemu, to takie jakie przyjęto w postaci postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia środka odwoławczego – 134 k.p.a. W oparciu o zaprezentowane wyżej stanowisko NSA, które Sąd w pełni podziela, stwierdzić należało, iż okoliczności opisane przez A.J. w treści wniesionego odwołania w postaci niepouczenia jak również błędnego pouczenia o prawie wniesienia odwołania, mogły stanowić podstawę do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 58 K.p.a. Instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu na mocy odesłania wyrażonego w przepisach powołanej wyżej ustawy. Nie stanowi kwestii, iż z powyższego wniosku skarżący nie skorzystał. Reasumując, zaskarżone do WSA postanowienie nie narusza prawa w sposób jaki opisuje rozpoznana skarga, zaś Sąd nie dopatrzył się takich uchybień, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi z przyczyn w niej niewskazanych na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. Z tych powodów należało orzec jak w sentencji postanowienia w oparciu o art. 151 P.p.s.a.