II GSK 3250/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 475/15 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od wyniku egzaminu na uprawnienia budowlane 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 29 maja 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 475/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A.S. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] grudnia 2014 r., nr L.dz. [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w punkcie 1. uchylił zaskarżone postanowienie, w punkcie 2. stwierdził, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu, w punkcie 3. zasądził od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz skarżącej A.S. kwotę 100 (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem odmówiono A.S. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od wyniku testu egzaminacyjnego przeprowadzonego w dniu 6 czerwca 2014 r. na uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Ze stanu faktycznego i prawnego sprawy wynikało, że w dniu 29 września 2014 r. do Krajowej Izby Architektów RP wpłynęło pismo A.S. pt.: "Odwołanie od negatywnego wyniku testu egzaminacyjnego na uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej z dnia 6 czerwca 2014 r.". To samo pismo wpłynęło do Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP w dniu 30 września 2014 r. i zostało przekazane do Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej w dniu 6 października 2014 r. W ww. piśmie skarżąca zarzuciła m.in. jedynie częściowe udostępnienie jej przez Małopolską Okręgową Izbę Architektów RP akt osobowych oraz zwłokę w wyrażeniu zgody przez organ na sporządzenie kopii akt zawartych w teczce osobowej, co skutkowało - zdaniem skarżącej - brakiem możliwości złożenia tego odwołania w terminie wcześniejszym. W odwołaniu zakwestionowała także poprawność dokonanej przez organ oceny jej pracy. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP w przekazanym Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej wyjaśnieniu wskazała, że skarżąca miała nieograniczony wgląd w swoją teczkę osobową bezpośrednio po przeprowadzonym egzaminie, tak jak wszyscy pozostali egzaminowani oraz że wykonała kopię swojego testu, na początku września 2014 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna, powołując się na dyspozycję art. 58 k.p.a., podniosła, że przeszkoda uniemożliwiająca skarżącej wniesienie odwołania w terminie nie zaistniała z uwagi na fakt, iż miała ona nieograniczony dostęp do akt osobowych bezpośrednio po egzaminie, tj. miała możliwość zapoznania się z dokumentacją znajdującą się w jej teczce osobowej, w tym ze znajdującym się w niej testem egzaminacyjnym. Dodatkowo Krajowa Komisja Kwalifikacyjna podniosła, że fakt późniejszego wyrażenia zgody na wykonanie kopii testu nie może być uznany za przyczynę uniemożliwiającą wniesienie odwołania od negatywnego wyniku testu egzaminacyjnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej jako p.p.s.a., wskazał, że skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w sprawie brak jest bezspornego dowodu na to, że skarżąca została pouczona o sposobie i terminie wniesienia środka zaskarżenia od niekorzystnego dla niej wyniku części pisemnej egzaminu (testu) na uprawniania budowlane. W aktach znajduje się wniosek skarżącej z dnia 17 lutego 2014 r. o przeprowadzenie wobec niej postępowania kwalifikacyjnego oraz o nadanie uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń, w którym to wniosku zawarte jest oświadczenie skarżącej, że zapoznała się ze stosownymi przepisami normującymi zasady i tryb tego postępowania kwalifikacyjnego. Nie wiadomo jednak, co obejmowały te "stosowne przepisy normujące zasady i tryb tego postępowania kwalifikacyjnego", czy w ich ramach skarżąca zapoznała się także z regulacją dotyczącą trybu i sposobu zaskarżenia niekorzystnego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wyniku części pisemnej egzaminu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ww. oświadczenie skarżącej, nie może dowodzić faktu, że została pouczona, a w konsekwencji, że była świadoma tego, jak zaskarżyć niekorzystny dla niej wynik egzaminu, tzn. za pomocą jakiego środka prawnego, w jakim terminie należało go wnieść (i w jaki sposób) oraz jaki organ właściwy był do rozpoznania tego środka, a także, za pośrednictwem którego organu należało wnieść ten środek prawny. W ocenie Sądu pierwszej instancji błędne pouczenie przez organ o przysługujących środkach zaskarżenia bądź - w ogóle - niepouczenie w tym zakresie skarżącej ocenić należy jako uchybienie zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 8 i art. 9 k.p.a. Regulacja zawarta w art. 112 k.p.a. stanowi jedną z istotniejszych konsekwencji naruszenia przez organ prowadzący postępowanie obowiązku udzielania stronom rzetelnych informacji o ich uprawnieniach, w odniesieniu do bardzo doniosłej ich sfery – wnoszenia środków zaskarżenia. Zdaniem Sądu należy przyjąć, że skoro przepis udziela stronie ochrony prawnej, a tak expressis verbis stanowi art. 112 k.p.a., nie ma podstaw do odsyłania jednostki na inną drogę ochrony prawnej (tj. wymagającego wykazania spełnienia określonych warunków postępowania o przywrócenie terminu), jeżeli ta ochrona jest przyznana z mocy prawa. W ocenie Sądu taka wykładnia art. 112 k.p.a. w pełni oddaje istotę zakazu narażania strony na "szkodę" wskutek zastosowania się do błędnego pouczenia udzielonego przez organ administracji, przy czym za błędne pouczenie należy uznać także brak pouczenia. W ocenie Sądu strona nie może być w nadmierny sposób obciążana koniecznością samodzielnego naprawiania uchybień proceduralnych organu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie doszło do naruszenia art. 112 w związku z art. 8 i art. 9 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zamknęło skarżącej drogę do rozpoznania środka zaskarżenia złożonego przez nią od niekorzystnego wyniku egzaminu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Architektów RP. Wyrok zaskarżyła w całości. Orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 112 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 59 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż naruszenie art. 112 k.p.a w zw. z art. 8 k.p.a i art. 9 k.p.a. tj. brak pouczenia przez Okręgową Komisję Kwalifikacyjną strony o terminie i sposobie do wniesienia środka zaskarżenia, powodowało zamknięcie drogi do wniesienia przez skarżącą wniosku o ponowną weryfikację egzaminu pisemnego, a w konsekwencji brak dokonania przez Sąd I instancji ustaleń czy zostały zachowane zasady określone w art. 58 i art. 59 k.p.a. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że samo stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że doszło do uchybienia organu poprzez brak pouczenia o terminie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia nie powoduje zamknięcia skarżącej drogi do wniesienia środka zaskarżenia, a jedynie powoduje możliwość jego wniesienia zgodnie z zasadami art. 58 i art. 59 k.p.a. Mimo gwarancyjnego charakteru art. 112 k.p.a. ochrona z niego wynikająca nie jest nieograniczona. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.S. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przy tym przez jej podstawy i wnioski. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Na wstępie wskazać trzeba, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kasator nietrafnie zarzucił naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zauważyć bowiem należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Powołany przepis zawiera dyrektywę skierowaną pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, by zawierało ono zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podkreślenia wymaga, że do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, by taka sytuacja miała miejsce. W orzecznictwie i piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że przewidziany w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymóg przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze nie może ograniczać się jedynie do ich przytoczenia, ale oznacza także konieczność odniesienia się do nich przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te warunki. Sąd przedstawił istotę zarzutów podniesionych w skardze, a następnie odniósł się do nich, przedstawiając argumenty, które w jego ocenie dawały podstawy do uznania ich za niezasadne. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z trafnością wskazanych w nim argumentów. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego część analityczna uzasadnienia zaskarżonego wyroku, mimo jego wadliwej argumentacji, pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska zawartego w rozstrzygnięciu, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Natomiast trafny jest zarzut naruszenia pozostałych przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek prawidłowe jest ustalenie Sądu pierwszej instancji, że skarżąca nie została pouczona o przysługującym jej na podstawie § 10 pkt 9 Regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń - prawie do złożenia wniosku o ponowną weryfikację egzaminu pisemnego, to przedstawioną w zaskarżonym wyroku wykładnię art. 112 k.p.a. uznać należy za błędną. W orzecznictwie ustalony został pogląd, że w przypadku, gdy organ błędnie objaśnił stronie, że nie przysługuje jej odwołanie, skarga lub powództwo (a taką sytuację uznać należy za równoważną z brakiem pouczenia), zaś strona dowiedziała się o rzeczywistym stanie prawnym już po upływie ustawowego terminu do dokonania takich czynności procesowych, wówczas okoliczność braku pouczenia może jedynie stanowić podstawę do przywrócenia terminu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 271/05, I OSK 755/12, z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1330/12). Warunkiem przywrócenia uchybionego terminu jest jednak złożenie wniosku w trybie art. 58 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem wniosek o przywrócenie terminu należy złożyć w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Odmienna sytuacja zachodzi wówczas, gdy błędne pouczenie polegało na wskazaniu stronie innego (dłuższego) terminu niż ustawa wyznacza dla danego środka zaskarżenia. Tylko wówczas przyjmuje się, że wniesienie środka prawnego po terminie należy uznać za skuteczne z mocy samego art. 112 k.p.a., bez konieczności jego przywracania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 840/10, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt I OSK 2014/06). Przedstawiona w wyroku Sądu pierwszej instancji nieprawidłowa wykładnia art. 112 k.p.a. prawdopodobnie wynikała z pomylenia poglądów prezentowanych w piśmiennictwie prawniczym oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczących odmiennych stanów faktycznych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że w niniejszym postępowaniu Sąd pierwszej instancji deprecjonując znaczenie dla tego postępowania złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia środka zaskarżenia (wniosku o ponowną weryfikację egzaminu pisemnego) nie dokonał ustaleń w zakresie spełnienia przesłanek art. 58 i art. 59 k.p.a. Brak ustalenia istotnych elementów stanu faktycznego pod kątem ww. przepisów skutkuje koniecznością ponownego rozpoznania sprawy. Konieczne zatem będzie ustalenie w jakiej dacie skarżąca dowiedziała się o negatywnym wyniku egzaminu pisemnego bowiem wówczas możliwa jest ocena, czy skarżąca dochowała terminu z art. 58 § 2 k.p.a. Dokonując ustaleń w tym zakresie Sąd weźmie pod uwagę, że jeśli z obiektywnych, dających się potwierdzić okoliczności lub stwierdzeń samej strony nie wynika inna data, należy przyjąć, że przyczyna uchybienia terminu trwa do momentu usunięcia tej nieprawidłowości tj. prawidłowego pouczenia strony lub np. powiadomienia jej o uchybieniu terminu w postanowieniu stwierdzającym wniesienie środka zaskarżenia z uchybieniem terminu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego wydano na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, stanowiące przyczynę uwzględnionej przez Sąd drugiej instancji skargi kasacyjnej nie jest dostateczną podstawą do obciążenia strony, która wniosła skargę do sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.