II OSK 1095/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Gminy B. oraz H. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 264/16 w sprawie ze skarg Gminy B. oraz B. H. i H. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 264/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi Gminy B. oraz B. H. oraz H. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w G. nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej w skrócie "Pr.bud.", nakazał B. H. i H. H. przywrócenie poprzedniego stanu ściany budynku mieszkalnego zlokalizowanej bezpośrednio przy granicy między działkami nr [...] i [...]/1 przy ul. J. w B. poprzez zamurowanie otworu okiennego znajdującego się w ścianie szczytowej tegoż budynku (punkt 1 decyzji) oraz ustalił termin wykonania tego obowiązku jako "przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji na działce nr [...]/1 na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę" (punkt 2 decyzji). Decyzja ta została uchylona mocą decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2013 r., a sprawa przekazana została organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ze wskazaniem, że nakazanie zamurowania okna w lokalu mieszkalnym co do zasady było uprawnione, przy czym należało powołać inną podstawę prawną rozstrzygnięcia, nadto w sposób niedopuszczalny został ustalony termin wykonania tego obowiązku. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z dnia [...] września 2013 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., ponownie nakazał B. H. i H. H., właścicielom lokalu mieszkalnego nr [...] przywrócenie do poprzedniego stanu ściany budynku mieszkalnego zlokalizowanej bezpośrednio przy granicy między działkami o nr [...] i [...]/1 położonymi w B. przy ul. J. poprzez zamurowanie otworu okiennego znajdującego się w ścianie szczytowej tego budynku. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., decyzją z dnia [...] października 2013 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2013 r. i jednocześnie nakazał B. H. i H. H. przywrócenie do poprzedniego stanu ściany szczytowej budynku mieszkalnego, usytuowanej bezpośrednio przy granicy działek nr [...] i [...]/1 przy ul. J. [...] w B., poprzez zamurowanie otworu okiennego w tej ścianie wyrobem o wymaganej odporności ogniowej jak dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej REI 60, zgodnie z § 232 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] października 2013 r. B. H. i H. H. oraz Gmina B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który, wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 838/13, uchylił zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów wniesionych skarg, Sąd wyjaśnił, że na obecnym etapie postępowania brak jest dowodu, że w sprawie zostało udzielone pozwolenie na budowę dotyczące wykonania otworu okiennego. O braku dokumentów świadczących o wydanym pozwoleniu na budowę w zasobach archiwalnych informował organ nadzoru Starosta B. w dniu 12 października 2012 r. oraz gmina B. pismem z dnia 17 października 2012 r., a skarżący dowodu przeciwnego w niniejszej sprawie nie przedłożyli. Wskazał także, że w sytuacji gdy potwierdzona zostanie okoliczność wykonania otworów okiennych bez pozwolenia na budowę, obowiązki z art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud. winny być skierowane do właścicieli lokalu mieszkalnego nr 1 znajdującego się na piętrze budynku. Ponownie rozpoznając sprawę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2013 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, wskazując, że rozpatrzenie raz jeszcze sprawy otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego, usytuowanej w granicy działek przy ul. J. [...] w B. przez organ powiatowy wynika z konieczności uzupełnienia dowodów z udziałem stron oraz dokonania oceny zebranych materiałów, w tym nowych i takich, których ocenę dotychczas pominięto, w dwuinstancyjnej procedurze, polegającej na dwukrotnym rozpoznawaniu przedmiotu rozstrzygania z uwzględnieniem tych samych dowodów. Stanowisko to zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 631/14, po rozpoznaniu skargi H. H. i B. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lipca 2014 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. ponownie nakazał B. H. i H. H., właścicielom lokalu mieszkalnego nr [...], przywrócenie do poprzedniego stanu ściany szczytowej budynku mieszkalnego usytuowanej bezpośrednio przy granicy między działkami o nr [...] i [...]/1 w B. przy ul. J. [...], poprzez zamurowanie otworu okiennego znajdującego się w ścianie szczytowej tegoż budynku wyrobem o wymaganej odporności ogniowej jak dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej REI 60. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli B. i H. H., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie. W ich ocenie wydana decyzja w swej treści i ustaleniach jest sprzeczna, nie jest przejrzysta a jej konstrukcja w uzasadnieniu nie pozwala powiązać okoliczności, które zostały udowodnione z normą prawa, przez co jest niezrozumiała. Uważają ponadto, że wydana decyzja pomija wiele aspektów ujawnionych w postępowaniu, brak w niej ustosunkowania się do zgłaszanych dowodów i wniosków dowodowych. Uzasadnienie decyzji na stronie 6 jest w zdecydowanej większości historycznym ujęciem toczącego się postępowania, a w pozostałej części stanowi pozorną próbę wypełnienia wyroku WSA w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2014 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 838/13, oraz dostosowania się do obowiązujących przepisów prawa stosowanych w postępowaniach administracyjnych. Samo postępowanie przeprowadzone zaś zostało, w ich ocenie, wadliwie i nierzetelnie. Odwołanie od w/w decyzji wniósł również Burmistrz B., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, podnosząc, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący, gdyż pominął istotne dla sprawy ustalenie co do własności działki nr [...]/1 w latach 1950 - 1965 r. i nie rozważył okoliczności związanych z ewentualnym uzyskaniem zgody właściciela tej nieruchomości na usytuowanie okien w ścianie znajdującej się bezpośrednio przy granicy z tą nieruchomością. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] marca 2016 r. [...] Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego w G. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2015 r., stwierdzając, że zajęte w niej stanowisko jest zasadne, a zarzuty podniesione w odwołaniach nie zasługują na uwzględnienie. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2016 r. wnieśli B. H. i H. H., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie, podnosząc, że decyzja ta wydana została z naruszeniem: art. 51 ust, 1 pkt 1 Pr.bud. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez nie ustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz nieprzeprowadzenie niezbędnych dla tych ustaleń dowodów; art. 80 k.p.a. - poprzez powzięcie dowolnych, sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym ustaleń faktycznych oraz poprzez danie wiary dowodom o wątpliwej wartości dowodowej; art. 107 § 3 kpa - poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji. Skarga została zarejestrowana w Sądzie pod sygn. akt II SA/Gd 265/16. W odpowiedzi na powyższą skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. We wniesionej do Sądu przez Gminę B. skardze na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2016 r. skarżąca domaga się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy. W ocenie skarżącej decyzja ta wydana została bowiem z naruszeniem: art. 80 kpa - poprzez uznanie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że okna w ścianie szczytowej budynku zostały wybudowane bez stosownego zezwolenia; art. 77 kpa - poprzez uznanie, że materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, mimo, że nadal organ nie ustalił, kto był właścicielem nieruchomości graniczącej z działką nr [...]/1 w latach 1950 - 1965 i czy ten podmiot wyrażał zgodę na zabudowę w granicy działki. Skarga Gminy została zarejestrowana w Sądzie pod sygn. akt II SA/Gd 264/16. W odpowiedzi na skargę Gminy B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowieniem z dnia 21 lipca 2016 r., wydanym w sprawie o sygn. II SA/Gd 265/16, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej w skrócie "p.p.s.a.", połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Gd 264/16 i II SA/Gd 265/16 i postanowił prowadzić je dalej pod sygn. akt II SA/Gd 264/16. W piśmie procesowym z dnia 4 października 2016 r. uczestnik postępowania I. N. wniosła o oddalenie wniesionych skarg na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. W merytorycznym uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że skargi Gminy B. oraz B. H. i H. H. nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zarówno decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2016 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2015 r. wydane zostały zgodnie z prawem. Odnosząc się do zarzutów obu skarg Sąd podał, że są one niezasadne. Za pozbawiony uzasadnionych podstaw Sąd uznał w szczególności, zawarty w skardze B. H. i H. H., zarzut nieustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz nieprzeprowadzenia niezbędnych dla tych ustaleń dowodów. Jak wynika z akt sprawy, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu kontrolowanego rozstrzygnięcia, w postępowaniu dowodowym organy uwzględniły wszelkie możliwe do uzyskania dowody, świadczące o wyglądzie przedmiotowego budynku w poszczególnych latach, na okoliczność daty wykonania spornego otworu okiennego. Także zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. jest niezasadny, ponieważ ustalenia faktyczne dokonane na podstawie zgromadzonego i szczegółowo opisanego materiału dowodowego nie noszą, w przekonaniu Sądu, znamion dowolności. Zastosowanie przepisu art. art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. jest natomiast konsekwencją tych ustaleń. Także zawarty w skardze Gminy B. zarzut, że organy nie ustaliły kto był właścicielem nieruchomości graniczącej z działką nr [...]/1 w latach 1950 - 1965 i czy ten podmiot wyrażał zgodę na zabudowę w granicy działki Sąd ocenił jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Nawet ewentualna zgoda właściciela sąsiedniej działki nie uprawniała ówczesnych właścicieli przedmiotowego budynku, wobec przytoczonych przez organy przepisów prawa budowlanego, do wykonania okna w ścianie położonej na granicy tej działki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył H. H. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzenia rozprawy oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił: 1. Obrazę przepisów prawa procesowego art. 1 ust. 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. a także art. 2 Konstytucji RP polegające na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji mimo, że oparta została na podjętym sprzecznie z przepisami domniemaniu, że skoro aktualny właściciel lokalu nie jest w stanie wylegitymować się decyzją w przedmiocie przebudowy lokalu, gdy przebudowa miała się odbyć przed 1965r. to taka decyzja nie została wydana. 2. Obrazę przepisów prawa procesowego art. 1 ust. 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 52 Pr.bud. i art. 51 Pr.bud. polegający na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji mimo, że decyzję wydano wobec właściciela lokalu w sytuacji gdy w pierwszej kolejności decyzja ta winna zostać wydana wobec inwestora, w dalszej kolejności ewentualnie wobec właściciela (współwłaścicieli) budynku. 3. Obrazę przepisów prawa procesowego art. 1 ust. 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 §1 k.p.a. polegającą nieuchyleniu decyzji mimo, że została ona wydana bez dokonania podstawowych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych w tym w szczególności bez: a) ustalenia podmiotu pełniącego rolę inwestora b) ustalenia jaki był przebieg granic działki na której posadowiony jest budynek w którym miały zostać dokonane roboty budowlane w czasie wykonywania tych robót 4. Obrazę przepisów prawa procesowego art. 1 ust. 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy organ dokonał ustaleń faktycznych na podstawie dowodów, których wartość dowodowa była znikoma 5. Obrazę przepisów prawa procesowego art. 1 ust. 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy organ dokonał ustaleń faktycznych na podstawie oględzin przeprowadzonych przez organ bez zawiadomienia stron. 6. Obrazę przepisów prawa procesowego art. 1 ust. 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z 153 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo że organ nie wykonał wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 2 kwietnia 2014 r. 7. Obrazę przepisów prawa procesowego art. 1 ust. 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 277 ust. b rozporządzenia z dnia 16 lutego 2016 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli polegające na nieuchyleniu decyzji wydanej z naruszeniem wskazanego przepisu. 8. Błędną wykładnię prawa materialnego przepisu art. 277 ust. b rozporządzenia z dnia 16 lutego 2016 o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli polegające na przyjęciu, że wskazany przepis dotyczy okien w obiektach niepowstałych pod rządami tych przepisów. 9. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji mimo naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania oraz mimo takich naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła również Gmina B. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia wydanego w sprawie, tj.: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem II instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. poprzez uznanie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na ustalenie, że otwory okienne zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, co skutkowało nieuwzględnieniem skargi, a w konsekwencji niewydaniem orzeczenia uchylającego decyzję organu II instancji w całości; 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo że organ II instancji powinien był uchylić decyzję, ponieważ organ I instancji w sposób niewyczerpujący zgromadził materiał dowody pozwalający na ustalenie, że otwory okienne zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gminy B. uczestnicy postępowania – I. N. i J. R. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skargi kasacyjne złożone w przedmiotowej sprawie zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego Za niezasadny należy uznać zarzut Gminy B., naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Są to przepisy ustrojowe określające podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie tych przepisów ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, zakres właściwości sądu nie został naruszony bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skarg na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w G.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu. H. H. podnosi natomiast w każdym zarzucie naruszenia prawa procesowego - zarzut naruszenia art. 1 ust 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych (być może omyłkowo). Zauważyć trzeba, że przepis ten nie zawiera ustępów, podzielony jest na dwa paragrafy. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania podniesionych w obu skargach kasacyjnych, stwierdzić należy, nie mogły one odnieść zamierzonego skutku, tj. podważyć ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Podkreślić także należy, a co trafnie zaakcentował również Sąd I instancji, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 838/13, Sąd ten uchylił poprzednią decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013r., która utrzymywała w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] stycznia 2013r., nakazującą B. Hering i H. H. przywrócenie poprzedniego stanu ściany budynku mieszkalnego zlokalizowanej bezpośrednio przy granicy między działkami nr [...] i [...]/1 przy ul. J. w B. poprzez zamurowanie otworu okiennego znajdującego się w ścianie szczytowej tegoż budynku. Powyższy wyrok stał się prawomocny. Jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznając skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w G. nr [...]z dnia [...] marca 2016 r., w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, był związany oceną prawną, czyli wykładnią przepisów prawa dokonaną przez ten Sąd w poprzednim wyroku z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 838/13. W przywołanym wyroku Sąd wskazał, że organy orzekające nie ustaliły stanu faktycznego sprawy. Dla prawidłowego zastosowania art. 51 ust.1 pkt.1 prawa budowlanego niezbędnym jest ustalenie, że w ścianie szczytowej budynku na działce [...] nie było okna w lokalu mieszkalnym skarżących przed 1965 r. oraz, że zostało ono wykonane samowolnie bez pozwolenia. W celu ustalenia stanu ściany przed 1965 r. organ powinien przeprowadzić dowód z fotografii dokumentujących stan przedmiotowych nieruchomości znajdujących się w opisanych publikacjach i w Muzeum [...]. Gdy zaś potwierdzona zostanie okoliczność wykonania otworów okiennych bez pozwolenia na budowę obowiązki z art. 51 ust.1 pkt.1 prawa budowlanego winny być skierowane do właścicieli lokalu nr [...] znajdującego się na piętrze budynku. Rozpoznając sprawę ponownie organy nadzoru budowlanego ponad wszelką wątpliwość ustaliły, że okno w lokalu mieszkalnym nr [...] w ścianie szczytowej budynku przy ul. J. zostało wykonane w okresie od 1950 r. do 1965 r. Ustalenia te zostały dokonane w oparciu o publikacje znajdujące się w Bibliotece Miejskiej w B. przedstawiające B. w okresie przedwojennym i po 1945 r. tj.: "Gorycz klęski i wyzwolenia" autorstwa Krzysztofa Melcherta i Beaty Wilczewskiej - Ryżyckiej, "Był niegdyś [...]" autorstwa Jerzego Saldata, i "[...] i okolice na dawnych pocztówkach" wydawnictwa [...] G. 2004 r. Ze zdjęć znajdujących się w tych opracowaniach jednoznacznie wynika, że przedmiotowa ściana szczytowa budynku w końcu lat 40-tych ubiegłego wieku nie posiada żadnych otworów okiennych. Wydruk ze strony internetowej [...] przedstawia kiermasz na rynku w B. w 1950 roku i ścianę omawianej kamienicy jeszcze bez okna. Dokumentacja zdjęciowa z 1965 roku, przedstawiona przez Burmistrza B. 5 listopada 2012 r. obrazuje natomiast budynek w którym znajdują się już dwa otwory okienne – na parterze i na I piętrze. W sprawie brak jest dowodu, że udzielone zostało pozwolenie na budowę wykonania otworu okiennego. O braku dokumentów w tym zakresie informował organ nadzoru zarówno Starosta B. 12 października 2012 r. jak i Gmina B. 17 października tego samego roku. Skarżący do dnia wyroku wydanego przez sąd I instancji też nie przedstawili żadnego dowodu przeciwnego w tej sprawie. Dlatego zgodzić należy się z sądem wojewódzkim, że stan faktyczny został należycie ustalony i organy administracji wykonały wytyczne i zalecenia z wyroku z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 838/13. Niezasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej H. H. naruszenia - "...art. 52 Pr.bud. i art. 51 Pr.bud. polegający na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji mimo, że decyzję wydano wobec właściciela lokalu w sytuacji gdy w pierwszej kolejności decyzja ta winna zostać wydana wobec inwestora, w dalszej kolejności ewentualnie wobec właściciela (współwłaścicieli) budynku". Zgodnie ze wskazanym wyżej wyrokiem i na podstawie art. 52 prawa budowlanego, prawidłowo nakazano B. i H. H. jako właścicielom lokalu mieszkalnego nr [...] przywrócenie do poprzedniego stanu ściany szczytowej budynku poprzez zamurowanie otworu okiennego. Art. 51 prawa budowlanego składa się z siedmiu ustępów, ust. 1 zawiera trzy punkty, a ust. 3 dwa punkty. Profesjonalny pełnomocnik reprezentujący skarżącego kasacyjnie winien wskazać zarzut według najmniejszej jednostki redakcyjnej. Nie jest bowiem rolą sądu kasacyjnego stawianie hipotez czy snucie domysłów. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i rozpatruje wniesioną skargę w nawiązaniu do wyraźnie wyartykułowanych norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone sądowi pierwszej instancji. Odnośnie zarzutu zawartego w punkcie 7 i 8 skargi kasacyjnej H. H. t.j. naruszenia "... art. 277 ust. b rozporządzenia z dnia 16 lutego 2016 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli", to jest on niezrozumiały z tego względu, iż nie ma takiego aktu prawnego. Autorowi być może chodziło o Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U.1939.34.216). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają sądowi kasacyjnemu ocenę ich zasadności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako błędnie skonstruowany należało uznać zarzut H. H. zawarty w punkcie 9. skargi kasacyjnej - naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Ww. przepis ma charakter wynikowy i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, bezwzględnie zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów postępowania, którym, jej zdaniem, uchybił sąd pierwszej instancji. Poza tym sąd tych przepisów nie stosował, więc nie mógł ich naruszyć. Podstawę orzekania sądu wojewódzkiego stanowił art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze, że skargi kasacyjne nie zawierały usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.