III SA/Wa 1741/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alojzy Skrodzki, Sędziowie sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka, sędzia WSA Anna Zaorska (sprawozdawca), Protokolant specjalista Alicja Bogusz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi Zespłu Szkół [...] w Z. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okresy rozliczeniowe od września do listopada 2013 r. oddala skargę 1. Decyzją z [...] marca 2017 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes Zarządu PFRON") określił Zespołowi Szkół [...] w Z. (dalej: "Zespół Szkół", "Skarżąca") wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "PFRON") za miesiące od września 2013 r. do listopada 2013 r. r. w łącznej kwocie 9.107 zł. W ocenie Prezesa Zarządu PFRON, Skarżąca zobowiązana jest do dokonywania rozliczeń z tytułu wpłat na PFRON na podstawie art. 21 ust. 2a, a nie na podstawie art. 21 ust. 2b ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721, ze zm., dalej jako "ustawa o rehabilitacji"). Organ wyjaśnił, że w skład Zespołu Szkół wchodzi Bursa Szkolna w Z. i Szkolne Schronisko Młodzieżowe nr [...] w Z., które to placówki nie zostały wymienione enumeratywnie w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji wśród wyliczonych typów jednostek uprawnionych do rozliczania z PFRON według szczególnych zasad. Powyższe oznacza, że Zespół Szkół jako całość nie spełnia warunków do uznania go za podmiot, o którym mowa w tym przepisie. 2. Od powyższej decyzji Zespół Szkół złożył odwołanie, zarzucając: - nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; - naruszenie art. 21 ust. 2a ustawy o rehabilitacji, poprzez jego zastosowanie przez organ w niniejszej sprawie; - naruszenie art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, poprzez jego niezastosowanie; - naruszenie art. 2c i 2d ustawy o rehabilitacji, poprzez przyjęcie, że Skarżąca błędnie wyliczyła zatrudnienie osób niepełnosprawnych na podstawie uwzględnienia niepełnosprawnych uczniów, w sytuacji, gdy do Skarżącej zastosowanie ma art. 21 ust. 2b ww. ustawy, w którym oblicza się jako sumę wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych i podwojonego wskaźnika wychowanków, uczniów, studentów lub słuchaczy niepełnosprawnych. Skarżąca powołując się na statut szkoły argumentowała, że kierownictwo bursy wykonuje zadania zlecone przez dyrektora szkoły i pod jego kierownictwem. Dyrektor szkoły ustala harmonogram pracy pracowników bursy oraz ustala organizację zajęć. W ocenie Skarżącej, zapisy statutu jednoznacznie potwierdzają, że to szkoła jest pracodawcą dla pracowników bursy wchodzącej w skład Zespołu Szkół, a art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, uzależnia możliwość korzystania z przewidzianych w nim rozwiązań od przynależności pracodawcy do jednego z enumeratywnie wyliczonych typów jednostek, tj. w niniejszym przypadku do publicznej szkoły. 3. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "MRPiPS") utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 2 Uchwały nr [...] Rady Powiatu Z. z [...] czerwca 2013 r. w skład Zespołu Szkół weszła Bursa Szkolna w Z. i Szkolne Schronisko Młodzieżowe nr [...] w Z., które nie należą do żadnej z grup podmiotów wymienionych w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, tj. -publicznych i niepublicznych uczelni, -wyższych szkół zawodowych, -publicznych i niepublicznych szkół, -zakładów kształcenia nauczycieli, -placówek opiekuńczo-wychowawczych, -placówek resocjalizacyjnych. MRPiPS wskazał, że do zadań bursy szkolnej, która jest placówką zapewniającą opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, należy zapewnienie w całodobowej opieki, zakwaterowania i wyżywienia, natomiast schronisko młodzieżowe jest placówką oświatowo-wychowawczą. W związku z powyższym, brak jest w ocenie organu odwoławczego podstaw prawnych do uznania szkolnych schronisk młodzieżowych oraz bursy szkolnej za podmioty, o których mowa w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. Ustawodawca w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, oprócz szkół, wymienił jedynie placówki opiekuńczo - wychowawcze i resocjalizacyjne, których istnienie wynika z innych przepisów niż ustawa o systemie oświaty, inna też niż placówek wskazanych w tej ustawie, jest ich rola. Katalog podmiotów wymienionych w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, jest zamknięty i nie obejmuje placówek oświatowo-wychowawczych. MPRiPS stanął na stanowisku, że pracodawca chcąc korzystać z przywileju zawartego w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, nie może prowadzić działalności w żadnym innym zakresie niż prowadzenie podmiotów określonych w tym przepisie. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że na postawie art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, mogą rozliczać się zespoły utworzone wyłącznie z jednostek, o których mowa w tym przepisie. 4. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca wywiodła skargę do tutejszego Sądu. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności: - art. 21 ust. 2a ustawy o rehabilitacji, poprzez jego zastosowanie przez organ w niniejszej sprawie, w przypadku, gdy okoliczności faktyczne nie wskazują, aby Skarżąca spełniała przesłanki do zastosowania przedmiotowego przepisu; - art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, poprzez jego niezastosowanie przez organ, w przypadku, gdy Skarżąca spełnia przesłanki do jego zastosowania w niniejszej sprawie; przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 7a § 1, art. 8 § 1 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.), poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, a także nierozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony. W uzasadnieniu skargi Skarżący powołując się na statut Zespołu Szkół argumentował, że szkoła jest pracodawcą dla pracowników bursy szkolonej wchodzącej w skład Zespołu Szkół. Z kolei przepis art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji stanowi o przynależności pracodawcy do jednego z enumeratywnie wymienionych tam podmiotów. Zdaniem Skarżącej, Zespół Szkół, jako szkoła publiczna, jest wymieniony w tym przepisie. Skarżąca wskazywała, że bursa stanowi cześć większej jednostki oświatowej jaką jest Zespół Szkół i jest z nią organizacyjne związana. Ponadto, nie ma żadnych podstaw prawnych do wyróżniania w ramach jednej placówki oświatowej składających się na nią odrębnie określonych struktur organizacyjnych, szczególnie że nie można stwierdzić, że są to podmioty funkcjonujące na zasadzie samodzielności organizacyjnej, przede wszystkim w zakresie zatrudnieniu pracowników. Skarżąca wskazała również, że skoro bursa zapewnia uczniom opiekę i wychowanie jest placówką-opiekuńczo wychowawczą. 4. W odpowiedzi na skargę, MRPiPS podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracji w Warszawie zważył, co następuje: 5.1. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. 5.2. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczył tego, czy Skarżąca będąc Zespołem Szkół, w skład którego oprócz szkół wchodzi bursa szkolna i szkolne schronisko młodzieżowe może dokonywać rozliczeń z tytuł wpłat na PFRON na podstawie art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. 5.3. Z akt sprawy wynika, że Zespół Szkół jest jednostką budżetową powiatu z.. Zgodnie z § 2 Uchwały nr [...] Rady Powiatu Z. z [...] czerwca 2013 r. w skład Zespołu Szkół weszła Bursa Szkolna w Z. i Szkolne Schronisko Młodzieżowe nr [...] w Z.. Dyrektor Zespołu Szkół jest również Dyrektorem Bursy Szkolnej i Szkolnego Schroniska Młodzieżowego (§ 6 uchwały). Z kolei pracownicy Zespołu Bursy Szkolnej i Szkolnego Schroniska Młodzieżowego stali się pracownikami Zespołu Szkół (§ 3 uchwały). 5.4. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, pracodawca zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2-5 i art. 22, dokonywać miesięcznych wpłat na Fundusz, w wysokości kwoty stanowiącej iloczyn 40,65% przeciętnego wynagrodzenia i liczby pracowników odpowiadającej różnicy między zatrudnieniem zapewniającym osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 6% a rzeczywistym zatrudnieniem osób niepełnosprawnych. Jak stanowi ust. 2 tego przepisu, z wpłat, o których mowa w ust. 1, zwolnieni są pracodawcy, u których wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynosi co najmniej 6%. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, dla publicznych i niepublicznych uczelni, wyższych szkół zawodowych, publicznych i niepublicznych szkół, zakładów kształcenia nauczycieli oraz placówek opiekuńczo-wychowawczych i resocjalizacyjnych wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, o którym mowa w ust. 1 i 2, wynosi 0,5% w roku 2000, 1% w latach 2001-2004 i 2% w roku 2005 oraz w latach następnych. 5.5. Zauważyć należy, że przepis art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, wprowadza wprawdzie preferencyjny wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, ale wyłącznie dla podmiotów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie tj. publicznych i niepublicznych uczelni, wyższych szkół zawodowych, publicznych i niepublicznych szkół, zakładów kształcenia nauczycieli, placówek opiekuńczo-wychowawczych oraz placówek resocjalizacyjnych. Przy czym mając na uwadze, że sam przepis art. 21 ustawy o rehabilitacji dotyczy pracodawców przyjąć należy, że to pracodawca musi być jednym z podmiotów wymienionych w ust. 2b, ewentualnie musi on prowadzić podmioty wymienione w tym przepisie. W związku z powyższym, Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że pracodawca chcąc korzystać z przywileju zawartego w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji nie może prowadzić działalności w żadnym innym zakresie niż prowadzenie podmiotów określonych w tym przepisie. Tym samym, jak już wskazano, przepis art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji dotyczy wyłącznie pracodawców będących podmiotami lub prowadzących podmioty w nim wymienione (zob. wyroki WSA w Warszawie z 14 października 2016 r. sygn. akt III SA/Wa 735/16, z 23 października 2018 r., sygn. akt III SA/Wa 2082/18). Na podstawie tego przepisu mogą rozliczać się również zespoły, ale tworzone wyłącznie z jednostek, o których mowa w tym przepisie (zob. wyroki WSA w Warszawie: z 6 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 344/08, z 28 września 2018 r., sygn. akt III SA/Wa 3746/14). 5.6. Jak wynika natomiast z niekwestionowanego w sprawie stanu faktycznego w skład Zespołu Szkół wchodzą zarówno szkoły (m.in. liceum, technikum) jak i placówki – bursa szkolna i szkolne schronisko młodzieżowe. W ocenie Sądu, nie można zgodzić się ze Skarżącą, że w stanie faktycznym sprawy Zespół Szkół może stosować wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych z art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. Po pierwsze, Zespół Szkół jest jednostką organizacyjną skupiającą szkoły i inne placówki. Nie jest on szkołą w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy prawo oświatowe i nie może być tak traktowany. Zespół Szkół jest niewątpliwie publiczną placówką oświatową, ale nie jest szkołą publiczną (szkoły natomiast niewątpliwie wchodzą w jego skład) (zob. Pilich Mateusz, Komentarz do ustawy prawo oświatowe, art. 91; wyrok WSA w Opolu z 7 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 427/07). Po drugie, jak już wskazywano, Zespół Szkół, poza szkołami prowadzi również bursę, która mimo tego, że ma zapewniać dzieciom wychowanie i opiekę (art. 59 statutu) nie jest placówką–opiekuńczo wychowawczą, o której mowa w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. W przepisie tym chodzi bowiem o placówki wskazane w ustawie z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (np. domy dziecka, czy pogotowia opiekuńcze). Zgodnie z art. 93 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, placówka opiekuńczo-wychowawcza jest formą instytucjonalnej pieczy zastępczej. Placówkę opiekuńczo-wychowawczą prowadzi powiat lub podmiot, któremu powiat zlecił realizację tego zadania. Placówka opiekuńczo-wychowawcza w szczególności zapewnia dziecku całodobową opiekę i wychowanie oraz zaspokaja jego niezbędne potrzeby, w szczególności emocjonalne, rozwojowe, zdrowotne, bytowe, społeczne i religijne, realizuje przygotowany we współpracy z asystentem rodziny plan pomocy dziecku, a także zapewnia dziecku dostęp do kształcenia dostosowanego do jego wieku i możliwości rozwojowych. Niewątpliwie bursa nie jest tego rodzaju placówką. Jeżeli chodzi z kolei o szkolne schronisko młodzieżowe, to zgodnie z art. 77 statutu, jest ono publiczną placówką oświatowo-wychowawczą. Tego rodzaju placówki nie zostały wymienione w przepisie art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. Tym samym, ani Bursa Szkolna, ani Szkolne Schronisko Młodzieżowe, nie są podmiotami, o których mowa w spornym przepisie. Podkreślić przy tym należy, że nie wszystkie jednostki, o których mowa w art. 2 ustawy o systemie oświaty zostały wymienione w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, a w konsekwencji możliwość rozliczania się z wpłat na PFRON na tej podstawie nie jest dostępna dla wszystkich podmiotów systemu oświaty, a jedynie dla tych wprost wymienionych w art. 21 ust. 2b ustawy. Gdyby natomiast ustawodawca chciał objąć preferencją, o której mowa w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji inne podmioty, to wymieniłby wszystkie ww. wymienione w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, a nie tylko niektóre z nich. 5.7. W ocenie Sądu, nie sposób zgodzić się z taką wykładnią art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którą, pracodawca zatrudniający pracowników zarówno do jednostek wymienionych w tym przepisie jak i do jednostek w przepisie tym niewymienionych, byłby uprawniony do skorzystania z preferencji w rozliczaniu wpłat na PFRON. 5.8. Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia zasady zaufania oraz nierozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, Sąd zauważa, że przepisy ustawy o rehabilitacji wprost wskazują rodzaje podmiotów oraz wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych osiągany przez poszczególne podmioty. W ocenie Sądu, art. 21 ustawy o rehabilitacji, nie budzi wątpliwości w zakresie zastosowania do poszczególnych podmiotów, w związku z czym zarzut istnienia wątpliwości, co do tego jaki wskaźnik ma być zastosowany do Zespołu Szkół nie jest zasadny. Jednocześnie Sąd rozumie, że łączenie szkół w zespół przez organy prowadzące ma uzasadnienie ekonomiczne. Chodzi przede wszystkim o obniżenie kosztów zarządu (administrowania) poszczególnymi szkołami i innymi jednostkami wchodzącymi w skład zespołu, które działają wówczas pod kierownictwem jednego dyrektora, ze wspólną administracją i obsługą. Zespół Szkół, w skład którego wchodzą szkoły oraz inne jednostki, stanowi ponadto jednego pracodawcę. W takiej sytuacji, łatwiejsze staje się zapewnienie możliwości korzystania z bazy dydaktycznej, którą szkoła posiada, a także efektywniejsze wykorzystanie kadry pedagogicznej. Jednak aspekty ekonomiczne nie mogą przesądzać o możliwości skorzystania z preferencji rozliczania składek na PFRON. Należy również podkreślić, że to do podmiotu prowadzącego szkoły i inne placówki wskazane w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji należy wybór sposobu zorganizowania prowadzenia tej działalności. Może on zatem być pracodawcą dla wszystkich pracowników, jak i przyznać placówkom oświatowym samodzielność organizacyjną i majątkową, dzięki czemu mogłyby one zatrudniać we własnym imieniu pracowników. Może on również połączyć prowadzenie placówek oświatowych z działalnością gospodarczą. Z dokonanymi wyborami wiążą się konsekwencje w odniesieniu do zakresu obowiązku uiszczania opłat na PFRON. W tym miejscu odnosząc się do przeprowadzanego na rozprawie dowodu z dokumentu (art. 106 § 3 P.p.s.a.), którym było przedłożone przez Skarżącą pismo PFRON z 7 listopada 2013 r. o zachowaniu przez Zespół Szkół numeru w rejestrze PFRON, Sąd wskazuje, że sama ta okoliczność, nie stanowi o zachowaniu dotychczasowego status quo również w zakresie podstawy obliczania wskaźnika wpłat na PFRON. 5.9. Na koniec, należy zwrócić też uwagę na fakt, że zwolnienia lub inne preferencje są odstępstwem od powszechności opodatkowania, czy też jak w rozpoznawanym przypadku płacenia składek na rzecz PFRON. Dokonując interpretacji przepisów dotyczących zwolnień, preferencji należy przede wszystkim mieć na uwadze ich znaczenie językowe i odczytywać je tak, aby nie rozszerzać ani nie zawężać przesłanek uprawniających do skorzystania ze zwolnienia podatkowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że wszelkie przepisy regulujące ulgi podatkowe należy interpretować ściśle, przede wszystkim w oparciu o wykładnię językową (por. wyroki NSA: z 24 września 2009 r., sygn. akt II FSK 649/08; 24 września 2009 r., sygn. akt II FSK 650/08; 12 sierpnia 2011 r., sygn. akt II FSK 374/10; 28 marca 2012 r., sygn. akt II FSK 1781/10). Istotne jest również, że ustawodawca nie ma obowiązku wprowadzania powszechnych preferencji. W omawianym przepisie ustawodawca wyraził wolę uprzywilejowania podmiotów w nim wskazanych i dokonał tego według pewnego logicznego klucza. Wskazał bowiem na wszystkie szkoły oraz placówki świadczące pomoc o zbliżonym charakterze (zob. powoływany już wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2008 r., sygn. akt 344/08). 5.10. Reasumując Sąd stwierdził, że przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie podniesionych w skardze zarzutów oraz przesłanek wziętych przez Sąd pod uwagę z urzędu wykazała, że decyzja ta nie narusza przepisów materialnoprawnych, ani też przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie wspomnianego aktu z obrotu prawnego. Z tych względów, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Sąd skargę oddalił.