IV SA/Wa 3171/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi W. G. i M. G. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. (znak [...]); 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju solidarnie na rzecz W. G. i M. G. kwotę 4158 (cztery tysiące sto pięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej również: "Minister") z [...] września 2018 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"), utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], orzekającą: w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położoną w gminie [...], obręb [...], powiat [...], której własność przeszła z mocy prawa na rzecz Województwa [...] na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] października 2015 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...], stanowiącej dojazd do [...], ode. [...]; w pkt 2 o przyznaniu tego odszkodowania na rzecz poprzednich współwłaścicieli – M. G. i W. G.; w pkt 3 o zobowiązaniu Zarządu Województwa [...], reprezentowanego przez Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia uostatecznienia się decyzji o ustaleniu odszkodowania. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w gminie [...], obręb [...], powiat [...], decyzją Wojewody [...] z [...] października 2015 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...], stanowiącej dojazd do [...], odcinek [...]. Na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm., dalej również "specustawa drogowa"), decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w gminie [...] Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W dniu, w którym decyzja Wojewody [...] stała się ostateczna współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli W. G. i M. G. (dalej: "skarżący"), w ramach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. II.2. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Wojewoda [...] wydaną na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2, ust. 4a, 4f i 5, art. 18, art. 22 i art. 23 specustawy drogowej w zw. z art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 133 pkt 1 i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej również: "u.g.n.") ustalił na rzecz skarżących odszkodowanie w kwocie [...] zł. W toku postępowania administracyjnego Wojewoda [...]powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego w celu ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. M. operat szacunkowy (z [...] kwietnia 2017 r.) określił wartość nieruchomości objętej decyzją na kwotę [...] zł. Oceniając przedłożony operat organ I instancji stwierdził, że w dokumencie tym szczegółowo wyjaśniono sposób ustalenia wartości odtworzeniowej wycenianej nieruchomości, omówiono wagi cech nieruchomości, zamieszczono informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości, w szczególności na podstawie tabeli nieruchomości przyjętych do porównań. Zgodnie z opisem zawartym w operacie szacunkowym działka nr [...] posiada nieregularny kształt, znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi oraz terenów zabudowanych i niezabudowanych. Na nieruchomości znajdowały się składniki budowlane w postaci płotu ceglanego o pow. 9,1 m2, płotu na słupkach klinkierowych na podmurówce o długości 14 m, kostki granitowej o szerokości 21 mb, palisady drewnianej o szerokości 21 mb, chodnika z kostki betonowej o pow. 10 m2, kostki betonowej na długości 21 mb, których stopień zużycia został określony na poziomie 5 %, oraz składniki roślinne w postaci 25 sztuk tui i 1 sztuki sosny. Z uwagi na wskazane składniki budowlane i roślinne, zgodnie z art. 135 ust. 1 i 2 u.g.n., w operacie szacunkowym określono wartość odtworzeniową nieruchomości, poprzez oddzielne określenie wartości gruntu i wartość jego części składowych. W operacie szacunkowym wskazano, że w dniu wydania decyzji o przez Wojewodę [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast z analizy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. wynika, że znajdowała się na terenach rozwoju osadniczego i gospodarczego. Dokonując wyceny nieruchomości biegła przeanalizowała rynek nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę, obejmujący obszar miejscowości [...], rynek lokalny nieruchomości przeznaczonych pod komunikację z terenu gminy [...], a także nieruchomości przeznaczonych pod drogi do rynku powiatu [...] oraz powiatów bezpośrednio z nim sąsiadujących (nieruchomości położone na terenach wiejskich w promieniu 50 km od [...] i [..). Do analizy przyjęto transakcje zaistniałe od marca 2014 r. do dnia wyceny, uwzględniając "zasadą korzyści", zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n. Stosując podejście porównawcze (art. 153 ust. 1 u.g.n.), metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego) biegła ustaliła średnią cenę transakcji na kwotę [...] zł/m2. Następnie, uwzględniając średnią cenę nieruchomości podobnych oraz obliczony w toku porównania z nimi nieruchomości wycenianej współczynnik korygujący (1,313) biegła ustaliła, że wartość 1 m2 gruntu działki nr [...] wynosi [...] zł. W dalszej kolejności rzeczoznawca majątkowy dokonała wyceny znajdujących się na nieruchomości składników budowlanych, opisanych szczegółowo w wycenie, określając ich wartość na kwotę [...] zł, stosując przy tym metodę kosztów odtworzenia, techniki szczegółowej na podstawie aktualnych cenników branżowych. Biegła sporządziła również wycenę znajdującego się na nieruchomości drzewostanu na łączna kwotę [...] zł, posługując się w tym celu podejściem kosztowym. W związku z powyższym łączna wartość nieruchomości wyniosła [...] zł. Pismem z [...] maja 2017 r. W. G. i M. G. zakwestionowali wyżej opisany operat szacunkowy, wskazując na zaniżoną kwotę jej wartości, jak również nieuwzględnienie "bonusów oraz dodatków podwyższających odszkodowane". Strony przedłożyły również własny kosztorys wskazujący na wiarygodną wartość odtworzenia ogrodzenia znajdującego się na przejętej nieruchomości. Organ I instancji, odnosząc się do uwag zgłoszonych przez właścicieli nieruchomości uznał, że samo niezadowolenie strony z wyników przeprowadzonej wyceny nie może stanowić podstawy do jej kwestionowania. W tym zakresie Wojewoda [...] wskazał, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób należyty, przy uwzględnieniu "zasady korzyści". Jednocześnie organ podkreślił, że wprawdzie W. i M. G. przedstawili kosztorys odzwierciedlający koszty odtworzenia ogrodzenia znajdującego się na nieruchomości, niemniej własne opracowanie w tym zakresie nie może zostać zaakceptowane w postępowaniu, gdyż zdaniem organu nie jest wiarygodną opinią rzeczoznawcy majątkowego. Ponadto, w toku postępowania strony nie przedłożyły kontrwyceny, która określiłaby inną wartość niż uczynił to biegły w ocenionym operacie szacunkowym, co mogłoby z kolei wpływać na ocenę przez Wojewodę [...] wiarygodności tejże wyceny. Wreszcie nie dostarczono negatywnej opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, wydanej w oparciu o art. 157 ust. 1 u.g.n. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieuwzględnienia "bonusów oraz dodatków podwyższających odszkodowanie" organ ustalił, że wprawdzie współwłaściciele nieruchomości nie złożyli do Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] zgodnych oświadczeń woli jej wydania, to jednak inwestor rozpoczął roboty budowlane na nieruchomości objętej decyzją przed upływem terminu na jej wydanie. Tym samym, zdaniem organu zachodziły przesłanki uzasadniające powiększenie wysokości odszkodowania o 5% wartości nieruchomości art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej. W konsekwencji Wojewoda [...] ustalił kwotę odszkodowania w wysokości [...] zł. II.3. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. G. oraz W. G., kwestionując przede wszystkim rzetelność operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Podniesiono w szczególności nieprawidłowości w odniesieniu do wysokości słupków ogrodzenia (wykonanych z cegły klinkierowej), brak elementów tego ogrodzenia (bramki wejściowej, wrzutni, monitoringu) oraz wyceny odtworzenia zieleni. Zarzucono również niepowiększenie odszkodowania o podatek VAT. II.4. Decyzją z [...] września 2018 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...]czerwca 2017 r. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy został oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. W ocenie Ministra, operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Nadto, opracowanie jest spójne i logiczne. Minister zauważył, że w toku postępowania przed organem I instancji strona złożyła uwagi do operatu szacunkowego, jak również przedstawiła kosztorys sporządzony przez inż. M. J., w którym określono wartość kosztorysową odtworzenia ogrodzenia na kwotę [...] zł (z uwzględnieniem podatku VAT). W ocenie strony wartość wywłaszczonej działki powinna być ustalona w podejściu porównawczym, ale dla nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Strona zakwestionowała również wartość wycenionej roślinności oraz składników budowlanych. Dodatkowo podniesiono brak uwzględnienia dodatków podwyższających wartość nieruchomości. Zdaniem organu II instancji Wojewoda [...] odniósł się do przedstawionych uwag w uzasadnieniu swojej decyzji, m.in. poprzez przeanalizowanie zastosowania "zasady korzyści", zanegowanie przedłożonego przez stronę kosztorysu jako dokumentu niebędącego wiarygodną opinią rzeczoznawcy majątkowego, czy też ustalenie podstaw do podwyższenia odszkodowania. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. W tym zakresie Minister zaznaczył, że strona w głównej mierze podnosiła zarzuty co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, w szczególności co do wartości wycenionych naniesień i nasadzeń. W tej kwestii organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podał, że operat szacunkowy jest istotnym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości na cel publiczny. Jako dowód z opinii biegłego podlega ocenie jak każdy inny dowód w sprawie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. W przypadku operatu szacunkowego zakres jego oceny jest ograniczony, a co za tym idzie sprowadza się przede wszystkim do jego oceny formalnej, tj. zgodności z przepisami określającymi sposób jego wykonania oraz przyjętą metodologię. Do organów administracji należy w głównej mierze zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny i zupełny. Jest to w istocie ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny dowodu w postaci takiego operatu (art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.). Organ nie jest zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania - sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości do porównań, wypracowanych w praktyce szacowania przez środowisko rzeczoznawców, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego (wiedza branżowa). Bez stosownego przeciwdowodu, nie jest możliwe kwestionowanie przyjętych do porównań nieruchomości podobnych. Nie oznacza to jednak, że organ nie zbadał opinii przedstawionej przez biegłego także pod względem merytorycznym, na ile to możliwe, poza badaniem rynku, które jako ekspert znający rynek nieruchomości może przeprowadzić jedynie biegły. W omawianym zakresie Minister powołał się również na art. 175 ust. 1 u.g.n., w myśl którego rzeczoznawca majątkowy ma obowiązek wykonywać swoją zawodową działalność zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się bezstronnością w wycenie nieruchomości. W oparciu o powyższą argumentację Minister uznał, że operat szacunkowy dotyczący wartości nieruchomości jest opinią autorską sporządzającego ją rzeczoznawcy majątkowego. Każdy z operatów szacunkowych zawiera elementy indywidualne, zaś sama pozycja rzeczoznawcy majątkowego, jak zostało to już podkreślone, zbliżona jest do osoby zaufania publicznego, który ostatecznie wskazuje cechy szacowanej nieruchomości oraz ich wpływ na jej wartość. W toku postępowania przed organem I instancji, jak również w toku postępowania odwoławczego strona nie przedstawiła dowodu, który mógłby stanowić podstawę do stwierdzenia, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób nieprawidłowy, a przedstawiony przez strony kosztorys nie jest opinią o wartości nieruchomości w myśl przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia w sprawie wyceny. Jednocześnie Minister podkreślił, że strona brała czynny udział w oględzinach przedmiotowej nieruchomości, co potwierdza protokół z [...] lutego 2017 r., podpisany przez poprzednich właścicieli nieruchomości, czyli M. G. oraz W. G. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że w toku postępowania odwoławczego zwrócono się do biegłej A. M. z wezwaniem do ustosunkowania się do zawartych w odwołaniu strony zarzutów w zakresie treści sporządzonego przez nią operatu szacunkowego. Wezwanie to zostało również przesłane do wiadomości pełnomocnika strony. Pismem z [...] marca 2018 r, rzeczoznawca majątkowy przesłała swoją odpowiedź na podniesione zarzuty. W pierwszej kolejności biegła wskazała, że zgodnie z dyspozycją art. 130, 134 oraz 135 u.g.n. dokonała analizy rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod inwestycję i zabudowę, jak również z przeznaczeniem drogowym, dzięki czemu ustaliła, że korzystniejsze będzie dokonanie wyceny gruntu zgodnie z przeznaczeniem gruntu przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Dodatkowo, zastrzeżone zostało, że ceny nieruchomości dla których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wydane zostały dla nich warunki zabudowy, z reguły są wyższe od nieruchomości, dla których nie wydano takich dokumentów. Kolejno, odnosząc się do zarzutu wyceny ogrodzenia - wysokości słupków, biegła wyjaśniła, że w dniu przeprowadzenia oględzin część elementów była już zdemontowana przez właścicieli, którzy nie podali wysokości ww. słupków ogrodzenia. Wobec tego zastosowano metodę kosztów zastąpienia, technikę elementów scalonych. Z uwagi na brak cen katalogowych takiego samego ogrodzenia, jak również mając na względzie, że na całej długości ogrodzenie nie było jednolite, wartość została określona jako suma kosztów zastąpienia poszczególnych elementów budowli. Następnie, w odniesieniu do zarzutu braku oszacowania wartości części elementów ogrodzenia oraz ich odbudowy (strona wskazała m.in. na: montaż bramki wejściowej, wideokamery, zamka sterowanego elektrycznie, wmurowaną skrzynkę na listy), rzeczoznawca wskazała, że nie zostały one wymienione i opisane przez właścicieli w trakcie oględzin. W odniesieniu do zarzutów co do wyceny roślinności, biegła wskazała, że w tym zakresie również nie uzyskała pełnych informacji w trakcie oględzin, a w konsekwencji, zgodnie z § 23 ust. 1 rozporządzenia ws. wyceny, wartość w tym zakresie została określona jako suma kosztów zastąpienia poszczególnych elementów. Biegła odniosła się również do zarzutu braku dodatków podwyższających wartość odszkodowania, wskazując, że rzeczoznawca majątkowy nie ma obowiązku określenia czy powinny one zostać przyznane. W ocenie Ministra uzyskane od rzeczoznawcy majątkowego A. M. wyjaśnienia dopełniają materiał dowodowy w sprawie, a nadto uzasadniają przekonanie, że sporządzony operat szacunkowy może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu w przedmiocie braku podwyższenia przez organ l instancji odszkodowania o wysokość podatku VAT Minister wyjaśnił, iż podatek ten, związany m.in. z transakcją kupna-sprzedaży nieruchomości oraz inne podatki i opłaty nakładane przez państwo, stanowią jedno z narzędzi polityki fiskalnej państwa i powinny być traktowane wyłącznie jako element wpływu państwa na wolny rynek. Podatek VAT, jak również i inne podatki czy opłaty, powinny być traktowane jako jeden z kosztów zawarcia transakcji, który odliczany jest od ceny transakcyjnej, a nie jako integralny element tej ceny, wpływający na wartość rzeczy. Tym samym określana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wartość rynkowa przedmiotu wyceny, stanowiąca w konsekwencji wysokość przyznanego odszkodowania, może być traktowana tylko i wyłącznie jako wartość nie obejmująca podatków i opłat lokalnych oraz innych obciążeń związanych z realizacją umowy. Tylko taka bowiem sytuacja gwarantuje, że tak określona wartość będzie najlepszym odzwierciedleniem sytuacji panującej na wolnym rynku i nie będzie zawierała w sobie czynników nie będących de facto czynnikami rynkowymi. Organ II instancji wskazał, że ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych nie pozostawia wątpliwości, że w obecnym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek możliwości do powiększenia kwoty odszkodowania o podatek VAT na rzecz podmiotów zobowiązanych do jego odprowadzenia. Odnosząc się na koniec do zarzutu nieuwzględnienia dodatków przewidzianych wart. 18 ust. 1e oraz 1f specustawy drogowej, Minister wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że dyspozycja wynikająca z ust. 1e powołanego przepisu została wykonana przez organ I instancji, co przełożyło się na przyznanie dodatkowej kwoty odszkodowania w wysokości [...] zł. Z kolei w odniesieniu do art. 18 ust. 1f Minister wskazał, że przepis ten nakazuje powiększenie odszkodowania o kwotę 10.000 zł w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych budynkiem mieszkalnym lub budynkiem, w którym wyodrębniony został lokal mieszkalny. Tymczasem wywłaszczona działka nr [...] nie stanowi nieruchomości, na której znajdowałyby się ww. budynki. III.1. Z decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] września 2018 r. nie zgodzili się W. G. i M. G. podnosząc, że decyzja ta została oparta o nierzetelny operat szacunkowy, sporządzony przez biegłą bez uwzględnienia stanu nieruchomości na dzień wydania przez organ I Instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I Instancji, bądź o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie odszkodowania w wysokości wnioskowanej przez skarżących. We wniesionej skardze podano, że dane, w oparciu o które biegła wykonała wycenę są fałszywe, co oznacza, że operat został sporządzony w sposób nierzetelny. Skarżący podkreślili, że w uzasadnieniu decyzji organ II Instancji w istocie przyznał fakt, iż biegła podczas sporządzania operatu nie wzięła pod uwagę wielu elementów wyposażenia przedmiotowej nieruchomości, m. in. takich jak stan ogrodzenia – w tym wysokość słupków według stanu na dzień wydania decyzji. W tym zakresie skarżący zakwestionowali leżący po ich stronie obowiązek wskazania biegłej wysokości słupków ogrodzenia, uznając, że ciężar zebrania materiału dowodowego (w tym także poprzez wykonanie dokumentacji fotograficznej) spoczywał na organie. Nadto, organ nie ustalił, jaka była przyczyna niewskazania biegłej wysokości ogrodzenia przez skarżących. Strony zakwestionowały prawidłowość przeprowadzenia wizji, wskazując, że podczas tej czynności podawali różne informacje, które były przez pozostałych uczestników wizji podważane, co skutkowało tym, że skarżący nie mieli możliwości swobodnego przekazywania niezbędnych informacji. Zdaniem skarżących, nieprawidłowe jest uznanie, że wysokość odszkodowania była zależna wyłącznie od podania przez skarżących określonych informacji. To same uwagi maja również zastosowanie do kwestii braku informacji o bramce wejściowej, wideokamerze, zamka sterowanego elektrycznie, wmurowanej skrzynce na list. Ponadto, organ miał obowiązek ustosunkować do załączonej przez skarżących opinii biegłego inż. M. J. poprzez odniesienie się do konkretnych danych informacyjnych zawartych w tym zestawieniu. W skardze podkreślono, że wartość transakcyjna gruntów rejonie objętym zaskarżoną decyzją to nie mniej niż 200 zł/m kw. W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo zakwestionowali wycenę kosztów odbudowy ogrodzenia, jak również podnieśli zastrzeżenia dotyczące wyceny odtworzenia roślin. W skardze zaznaczono, iż w operacie szacunkowym przyjęto, że tuje ujęte mają wysokość 150-160 cm i oraz wartość 57 zł, powinny być wyceniane według faktycznej wysokości, tj. 250-270 cm. Tożsamą wadliwość podniesiono w kwestii wyceny sosny, wskazując, ze przyjęta wartość 120 zł stanowi niższą kwotę, aniżeli ta, jaką zapłacili skarżący 15 lat temu, kupując sadzonkę. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że wycena nie zawiera kosztów nasadzenia i wymiany ziemi pod nowymi nasadzeniami. Zdaniem skarżących, koszty prac związanych z odtworzeniem winny być ujęte w operacie szacunkowym. Dodatkowo, koszty prac odtworzeniowych powinny zawierać wartość podatku VAT (jako wchodzącego w skład usługi wykonanej przez firmę ogrodniczą), koszty gwarancji i opieki nad roślinami aż do ich przyjęcia się. Według wnoszących skargę operat szacunkowy błędnie zakładał wykonanie tych prac bezkosztowo. W odniesieniu do oszacowania kosztów odbudowy ogrodzenia, zaznaczono, że niezasadnie pominięto następujące koszty: montażu bramki wejściowej na posesję, montażu wideokamery i zamka w słupku sterowanego elektrycznie, montażu wrzutni na listy wmurowanej w mur ogrodzenia. Wskazano również, że słupki ogrodzenia mają wysokość 155 cm, a w operacie szacunkowym błędnie przyjęto wysokość 130 cm. Zdaniem skarżących, organ w zaskarżonej decyzji w sposób nieuprawniony powołuje się na fakt nieprzedłożenia przez stronę kontrwyceny, skoro skarżących nie wezwano do złożenia takiego dokumentu. Skarżący podkreślili, że z uwagi na długi czas pomiędzy datą powstania zniszczeń, a datą przyznania odszkodowania wartość tego odszkodowania jest niewspółmierna do aktualnych cen prac odtworzeniowych czy też wartości rozebranych bądź zniszczonych elementów wywłaszczanej nieruchomości. Zdaniem skarżących, organ II instancji w toku rozpoznawania wniesionego odwołania w sposób nienależyty ustosunkował się do podniesionych przez stronę zarzutów. Skarżący wskazali, że postępowanie odwoławcze skutkowało jedynie przedłużeniem trwania postępowania administracyjnego, co również wiązało się z koniecznością wniesienia skargi na przewlekłość postępowania. III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. III.3. Na rozprawie 14 marca 2019 r. skarżący poparł skargę. Wyjaśnił, że podczas oględzin przekazał biegłej kilka zdjęć, w tym te widoczne na s. 26 operatu i nie wie, dlaczego nie zostały one wykorzystane przez biegłą. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. IV.2. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. M. operat szacunkowy stanowił wiarygodny dowód w sprawie. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Odszkodowanie to ustala zatem właściwy organ (w niniejszej sprawie jest to Wojewoda [...]), opierając się na operacie szacunkowym. W ujęciu procesowym wspominany operat szacunkowy jest opinią biegłego, o której mowa w art. 84 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 1448/16, CBOSA; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, Wrocław 2013, s. 177). Żaden przepis prawa nie wyłącza możliwości oceny tego dowodu przez organ administracji publicznej. Przepisem tym nie jest w szczególności art. 157 u.g.n. Jest to norma ogólna, dotycząca również operatów sporządzonych poza postępowaniem administracyjnym lub sądowym, pozwalająca podmiotom zainteresowanym poddać dany operat kontroli przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Norma ta nie może być rozumiana w ten sposób, że pozbawia organ administracji publicznej, podstawowego z punktu widzenia możliwości czynienia prawidłowych ustaleń faktycznych, prawa do swobodnej oceny dowodów (art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a.; por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1834/16, CBOSA). Należy podkreślić, że operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: "Rozporządzenie"), ale musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. W szczególności ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Mając na uwadze wskazane powyżej zasady trzeba stwierdzić, że operat autorstwa A. M. obarczany jest istotnymi wadami. W sprawie zasadniczy czynnik rzutujący na wysokość odszkodowania stanowił koszt odtworzenia ogrodzenia (zob. wynik końcowy operatu – s. 24). W takim przypadku szczególnie istotne było prawidłowe ustalenie stanu budowli, które w chwili wydania decyzji istniały na wywłaszczonej nieruchomości. Należy przy tym mieć na uwadze, że w chwili dokonywani oględzin (luty 2017 r.), wyceniane budowle i rośliny już nie istniały (prace rozpoczęły się w 2015 r.). W takim przypadku szczególnie istotne są takie dowody jak zdjęcia lub dokumenty, a czasami konieczne może być przeprowadzenie przez organ dowodów ze źródeł osobowych. Ze zdjęć zawartych na s. 26 operatu wiadomo, że biegła dysponowała przynajmniej dwoma zdjęciami spornego ogrodzenia i niektórych roślin, przekazanymi przez skarżącego podczas oględziny. Jedno z tych zdjęć skarżący okazał na rozprawie (k. 23). Sąd nie ma również powodów, aby odmówić wiarygodności twierdzeniom skarżącego złożonym na rozprawie, że przekazał on biegłej również inne zdjęcia (w świetle powszechnie przyjętej zasady prawa preasumptio boni viri oraz art. 2 Konstytucji RP). Innymi słowy, wiadomo, chociażby z przebiegu rozprawy w dniu 14 marca 2019 r., że istnieją liczne zdjęcia znakomicie obrazujące stan budowli i roślin na dzień wywłaszczenia. Organ nie podjął jakichkolwiek działań w kierunku zgromadzenia tych zdjęć w aktach sprawy, chociaż skarżący konsekwentnie zarzucali biegłej nieprawidłowe ustalenia faktyczne w tej materii. Tym samym Minister dopuścił się obrazy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Co więcej, ograniczając się nawet do dwóch zdjęć zawartych w operacie można, bez racjonalnych wątpliwości, stwierdzić, że widnieje na nich m. in. furtka z zamkiem, wrzutnia, domofon. Elementy te, z przyczyn zupełnie niezrozumiałych, zostały w ogóle pominięte w wycenie. Zdjęcia te, mając na uwadze ilość poszczególnych cegieł, umożliwiały również poczynienie bardziej precyzyjnych ustaleń co do wysokości ogrodzenia (wg skarżącego, ogrodzenie to w najwyższym punkcie okapnika miało 163 cm). Minister nie dostrzegł tych oczywistych wad operatu, czym naruszył m. in. art. 7 i art. 80 k.p.a. Biegła zarzuciła w swych wyjaśnieniach, że skarżący nie podał wysokości ogrodzenia, ale nie widomo, na jakiej podstawie przyjęła, że wysokość słupków to 130 cm. Ze zdjęć tych w osób oczywisty wynika również, że tuje są znacznie wyższe niż te przyjęte w wycenie, tj. 150 cm (wystarczy je zestawić z wysokością ogrodzenia). Co więcej, w protokole oględzin jest mowa o tym, że tuje miały 12 lat, co nie koresponduje z przyjętą w wycenie wysokością krzewu. Organ nie podjął również niezbędnych czynności wyjaśniających w odniesieniu do twierdzeń skarżących zawartych w odwołaniu, że sosna to kosodrzewina w wieku 15 lat. Wyjaśnienia biegłej, że z protokołu nie wynika, że była to kosodrzewina, nie są tu wystarczające. Żaden przepis prawa nie czyni z protokołu oględzin wyłącznego dowodu co do stanu nieruchomości. Przy czym to, że o czymś w protokole nie wspomniano, nie oznacza przecież per se, że dana okoliczność nie miała miejsca. Raz jeszcze wypada przypomnieć, że oględziny w niniejszej sprawie były przeprowadzone prawie dwa lata po zajęciu nieruchomości i zniszczeniu spornych naniesień i krzewów przez wykonawcę robót drogowych. Minister naruszył również wymóg wnikliwego wyjaśnienia sprawy nie odnosząc się do kosztorysu złożonego do akt sprawy przez skarżących. Nie chodzi o to, aby kosztorys ten zastąpił dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Kosztorys taki, sporządzony przez inżyniera z wykorzystaniem specjalistycznego oprogramowania wykorzystywanego dla wyceny robót budowlanych, stanowił opinię prywatną, czyli umotywowane stanowisko strony, które winno być poddane analizie przez organ. W szczególności w razie stwierdzenia przez organ, że wycena ta co do poszczególnych pozycji robót budowalnych różni się istotnie od wyceny sporządzonej przez biegłą powołaną przez organ, Minister winien zażądać od biegłej wyjaśnień co do przyczyn tych rozbieżności. IV.3. Bezzasadne okazały się natomiast zarzuty skargi co do rzekomo błędnie ustalonej wartości 1 m² wywłaszczonej nieruchomości. Biegła przyjęła tu wartość [...] zł. Analiza rynku oraz określenie współczynników korygujących to czynności wymagające wiadomości specjalnych. Podważenie tych ustaleń biegłej, poza przypadkami oczywistych nieścisłości lub nielogiczności, nie jest możliwe przez organ lub sąd. W każdym razie argumentem mogącym skutecznie zakwestionować ustalenia biegłej w tej materii nie może być twierdzenie skargi sformułowane przez radcę prawnego, że "Wartość transakcyjna gruntów w tym rejonie to nie mniej niż 200 zł/m kw. jest to fakt powszechnie znany, jest to teren atrakcyjny". IV.4. Bezzasadne są również zarzuty skargi dotyczące niepowiększenia przyznanego odszkodowania o podatek od towarów i usług. Trzeba mieć tu przede wszystkim na uwadze, że odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości nie jest odszkodowaniem z tytułu czynu niedozwolonego (art. 415 i n. k.c.). Wywłaszczenie jest działaniem zgodnym z prawem, dlatego też odszkodowanie słuszne (art. 21 ust. 2 Konstytucji), może być niższe niż odszkodowanie w rozumieniu prawa cywilnego. W szczególności nie obejmuje ono utraconych korzyści ani obciążeń publicznoprawnych, jakie są związane z wywłaszczeniem, w tym właśnie podatku VAT (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., I OSK 412/16 oraz wyrok NSA z 13 lutego 2018 r., I OSK 802/16 i cyt. tam orzecznictwo – CBOSA). IV.5. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. W sprawie konieczne będzie przeprowadzenie ponownej wyceny, tym razem już opartej na prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, w tym przede wszystkim w odniesieniu do stanu zabudowań i roślin na dzień wywłaszczenia. Konieczność poczynienia tych istotnych dla sprawy ustaleń oraz sporządzenia nowej wyceny uzasadnia uchylenie również decyzji organu I instancji (art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a.). IV.6. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na koszty te składają się wpis od skargi (558 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (3600 zł), ustalone z uwzględnieniem wartości przedmiotu sprawy (18 582 zł).