II SA/Wa 2136/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi L. T. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]. L.T. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] września 2018 r. (nr [...]), którym organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] lipca 2017 r. (nr [...]) o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego z 5 czerwca 2018 r. o wypłatę ustawowych odsetek za zwłokę od kwoty 52.816,10 zł. z tytułu zwłoki w wypłacie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (97 dni) i dodatkowy (62 dni) za lata 2004 -2008 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ podał, że według art. 114 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusz Straży Granicznej może żądać odsetek za zwłokę w wypłacie uposażenia, innych świadczeń i należności pieniężnych (m. in. za niewykorzystany urlop), od dnia kiedy stały się wymagalne. Organ podał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99 (OTK Z.U. 2000, nr 5) orzekł, że art. 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, rozumiany w ten sposób, że w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą mieścić się roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 41 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził ponadto, że w zakresie pojęcia "sprawa cywilna" mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne, w szczególności roszczenia o odsetki od należnych, a niewypłaconych w terminie świadczeń. Powyższe stanowisko znalazło akceptację w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z 26 stycznia 2006 r. III PZP 1/05 (OSNP 2006/15-16/227, Biul. SN 2006/1/22, ZNSA 2006/3/83) oraz uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2001 r., OPS 17/00 (ONSA 2001, nr 3, poz. 100). Komendant Główny Straży Granicznej powołał się ponadto na wyrok WSA w Warszawie z 12 sierpnia 2008 r. II SA/Wa 698/08 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 2 lipca 2008 r. II PK 10/08 i w konkluzji stwierdził, że roszczenie o odsetki z tytułu zwłoki w wypłacie należności przysługujących ze stosunku administracyjnoprawnego, ma charakter cywilnoprawny i w związku z tym podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny. Przepis art. 111 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej nie pozbawia roszczenia o odsetki charakteru cywilnoprawnego, ustanawia jednie materialną materialnoprawną podstawę do żądania odsetek, nie wskazuje jednak, że właściwy w tej sprawie jest organ administracji. Komendant Główny Straży Granicznej na poparcie swojego stanowiska powołał się na nowelizację art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (z 24 kwietnia 2009r.), polegającą na dodaniu zdania: "O odsetkach ustawowych orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności" oraz na art. 8 ust. 1 tej ustawy, który w sposób jednoznaczny wskazuje na dopuszczalność drogi administracyjnej o roszczenia z tytułu odsetek za nieterminową wypłatę należności. Z tego wywiódł, że z uwagi na odmienne brzmienie przepisów, nie ma podstaw do przyjęcia, że w przypadku funkcjonariuszy straży Granicznej, roszczenia o odsetki z tytułu zwłoki w wypłacie należności podlegają rozpoznaniu przez organ administracyjny. Biorąc powyższe pod uwagę, Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku zachodzi "inna przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. L.T. w skardze do Sądu podniósł m. in., że załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji ma miejsce wówczas, gdy forma taka wynika z przepisów prawa materialnego. Brak w ustawie wyraźnego wskazania, że indywidualnie określone sprawy administracyjne są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, nie przesądza o tym, że sprawa nie należy do kategorii spraw administracyjnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ ta kompetencja może być wskazana w sposób pośredni np. "zezwala", "wyraża zgodę". Gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji do którego właściwości należy załatwienie sprawy (np. uzasadnienie uchwały NSA z 12 października 1998 r. OPS 6/98, z 15 listopada 1999 r. OPK 24//99). Jeżeli więc z przepisów wynika, że wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej dla indywidulanie określonego podmiotu, to oznacza, że sprawa taka wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący zauważył, że TK w wyroku SK 12/99 oraz SN w uchwale siedmiu sędziów z 26 stycznia 2006r. III PZP 1/05 przyjęły, że roszczenie powstałe na tle stosunku administracyjnoprawnego może mieć charakter cywilnoprawny, niemniej przepisy (pragmatyki służbowe) będące podstawą tych orzeczeń nie przewidywały prawa do odsetek ustawowych z tytułu opóźnienia w wypłacie należności. Z tego wynika, że jeżeli w danej pragmatyce służbowej nie ma przepisu przewidującego uprawnienie do domagania się odsetek ustawowych za opóźnienie w wypłacie należności związanej ze stosunkiem służbowym, to mamy do czynienia ze sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c. Jeżeli jednak prawo do odsetek zostało przewidziane w pragmatyce służbowej, to wówczas ten przepis pragmatyki (w rozpatrywanym przypadku art. 114 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej) jest podstawą kompetencji organu administracji. L.T. powołał się na uzasadnienie uchwały SN z 29 listopada 2007 r. III CZP 106/07 i z 29 listopada 2007 r. III CZP 106/07, wyroki SN z 2 lipca 2008r. II PK 8/08 i II PK 10/08 oraz postanowienie NSA z 20 lutego 2007 r. I OSK 1785/06 i wyrok z 22 lipca 2009 r. I OSK 1455/08. L.T. w skardze do Sądu na postanowienie Komendanta Głównego straży Granicznej wniósł o jego uchylenie. Skarżący zakwestionował stanowisko organu wyrażone w tym postanowieniu i stwierdził, że przepis art. 111 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej jest dostateczną podstawą prawną do załatwienia jego wniosku o wypłatę odsetek za zwłokę w wypłacie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Komendant Główny straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone przez L.T. postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] września 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z [...] lipca 2017 r. naruszają prawo i dlatego skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ oparł zaskarżone postanowienie na stwierdzeniu, że roszczenie o odsetki w razie zwłoki w wypłacie należności związanych ze stosunkiem służbowym, ma charakter cywilnoprawny i może być dochodzone przed sądem cywilnym, a nie w postępowaniu administracyjnym. Argumentował, że w zakresie pojęcia sprawa cywilna mieszczą się również takie roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne, w tym roszczenia o odsetki od należnych, a niewypłaconych w terminie świadczeń pieniężnych. Jego zdaniem, zawarty w pragmatyce służbowej (ustawie o Straży Granicznej) przepis art. 111 ust. 4 stanowiący o prawie funkcjonariusza do odsetek za zwłokę w wypłacie uposażenia, innych świadczeń oraz należności pieniężnych, nie daje podstawy do załatwienia tej sprawy w postępowaniu administracyjnym, ponieważ ustawodawca wprost nie wskazał na możliwość dochodzenia odsetek w administracyjnym toku instancji. Na poparcie tego zapatrywania organ powołał orzecznictwo sądowe oraz wskazał na art. 75 ust. 3 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którym o odsetkach ustawowych za opóźnienie orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności. Sąd orzekający w rozpatrywanej sprawie nie podziela tego zapatrywania organu. Trzeba przede wszystkim przypomnieć, że poglądy wyrażane w orzeczeniach sądowych, a także w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, na temat prawa do odsetek z tytułu zwłoki w wykonaniu świadczenia pieniężnego, mającego źródło w administracyjnoprawnych stosunkach służbowych przeszły znaczącą ewolucję. Ta ewolucja miała również przyczyny w zmieniających się i różniących się w treści, do dzisiaj regulacjach prawnych, dotyczących poszczególnych rodzajów służb. Wątpliwości interpretacyjne powstawały na tle takich stanów prawnych, w których przepisy pragmatyk służbowych w ogóle nie przewidywały prawa do odsetek z tyłu opóźnienia świadczenia pieniężnego, wynikającego ze stosunku służbowego. Nie istniał więc określony przepisami prawa, regulującymi stosunki służbowe, wynikający z takiego stosunku publicznoprawny obowiązek wypłaty odsetek. Orzecznictwo Sądu Najwyższego stało w takich sytuacjach na stanowisku, że funkcjonariusz nie może skutecznie dochodzić przed sądem powszechnym odsetek z tytułu opóźnionej wypłaty uposażenia i dodatków do uposażenia (uchwała SN z 26 maja 1996r. I PZP 13/95 i podane tam orzeczenia). Można dodać, że we wspomnianej uchwale Sąd Najwyższy nie podzielił odmiennego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonego w uchwale z 26 stycznia 1995r. W 14/94 zawierającej powszechnie obowiązującą wykładnię przepisów ustawy. Stanowisko zgodne z ówczesną linią orzecznictwa SN zajmował również Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 18 września 1992 r., II SA 1208/92, z aprobującą glosą W. Sanetry, OSP 1994/11/2000). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 lipca 2000 r., SK 12/99 potwierdził swoje wcześniejsze zapatrywania wyrażone w uchwale W 14/94. Wyraził tam pogląd, że do zdarzeń cywilnoprawnych powodujących powstanie stosunku cywilnoprawnego mogą należeć również zdarzenia wywodzące się ze stosunków publicznoprawnych. Spór o takie świadczenie może być zatem sprawą cywilną. Ten kierunek wykładni zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny, dając temu wyraz w uchwale z dnia 5 marca 2001r., OPS 17/00. Uznał, że sprawa o odsetki od dodatkowego wynagrodzenia funkcjonariusza Służby Więziennej nie jest sprawą administracyjną, podlegającą rozpoznaniu przez organy administracji publicznej. Zdanie zmienił również Sąd Najwyższy i w uchwale z dnia 26 stycznia 2006r. III PZP 1/05 stwierdził, że funkcjonariusz Straży Granicznej może żądać odsetek za czas opóźnienia w wypłacie uposażenia na podstawie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 481 § 1 k.c. Ta uchwała została podjęta również na tle stanu prawnego, w którym przepisy pragmatyki służbowej funkcjonariuszy Straży Granicznej nie przewidywały prawa funkcjonariusza do odsetek za opóźnienie w wypłacie świadczenia. Z tego właśnie względu Sąd Najwyższy uznał, że za podstawę takiego roszczenia można uznać art. 481 § 1 k.c. i w konsekwencji sprawa o wypłatę odsetek kwalifikuje się jako sprawa cywilna. Sąd Najwyższy w zasadzie powtórzył pogląd TK wyrażony we wspomnianych orzeczeniach, że niewykonanie lub nienależyte wykonanie istniejącego zobowiązania, niezależnie od jego źródła (a więc również zobowiązania wynikającego ze stosunku publicznoprawnego) pociąga za sobą skutki wskazane w Kodeksie cywilnym. Należy wreszcie dodać, że u podstaw stanowiska Trybunału Konstytucyjnego co do prawa funkcjonariusza do odsetek przysługującego nawet wówczas, gdy takiego prawa nie dają mu przepisy pragmatyki służbowej, legło uzasadnione zasadami konstytucyjnymi przekonanie o potrzebie udzielenia mu ochrony prawnej, możliwej jedynie na gruncie przepisów prawa cywilnego (Kodeksu cywilnego). W obowiązującym wówczas stanie prawnym, wobec braku odpowiedniej regulacji w pragmatyce służbowej, takiej ochrony nie dawałaby droga postępowania przez sądami administracyjnymi. Takie regulacje dotyczące prawa do odsetek zostały wprowadzone do niektórych pragmatyk służbowych, m. in. do ustawy o Straży Granicznej. Tym samym w tych przypadkach odpadła potrzeba odwołania się do wykreowanej przez Trybunał konstrukcji opartego na art. 481 k.c. cywilnoprawnego roszczenia o odsetki, mającego za podstawę publicznoprawny stosunek służbowy. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z innym, zmienionym stanem prawnym. Przepis art. 111 ust. 4 ustawy 4 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 147) stanowi obecnie, że w razie zwłoki w wypłacie uposażenia, innych świadczeń oraz należności pieniężnych funkcjonariuszowi przysługują, na jego wniosek, odsetki ustawowe za opóźnienie od dnia, w którym uposażenie, inne świadczenie lub należność pieniężna stały się wymagalne. Istnieje zatem materialnoprawna podstawa do żądania odsetek w postaci przepisu o charakterze publicznoprawnym. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym tę sprawę nie ma wobec tego potrzeby i podstaw do sięgania do art. 481 § 1 k.c. Należy zauważyć, że w wydanych w rozpatrywanej sprawie postanowieniach organu powołano się na orzecznictwo sądowe, które dotyczy innych stanów prawnych, które dawały podstawę do przyjęcia, że skoro podstawą prawną roszczenia funkcjonariusza o odsetki jest art. 481 § 1 k.c., to taka sprawa nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W zaskarżonym postanowieniu organ stwierdził, że art. 111 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej ustanawia jedynie materialnoprawną podstawę do żądania odsetek. Nie określa natomiast, tak jak czyni to art. 75 ust. 3 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, o trybie rozstrzygania o odsetkach ( decyzją administracyjną podjętą w postępowaniu administracyjnym). Na podstawie porównania tych przepisów organ doszedł do błędnego zdaniem Sądu wniosku, że w przypadku żołnierzy zawodowych ustawodawca wyłączył sprawy (cywilne) o odsetki do rozpatrywania przed sądem administracyjnym. Takiego wyłączenia nie ma natomiast w ustawie o Straży Granicznej i dlatego sprawa o odsetki funkcjonariusza tej służby jest sprawą cywilną, podlegającą właściwości sądu powszechnego. Błąd tego rozumowania polega na niewłaściwym wykorzystaniu wspomnianego orzecznictwa sądowego, dotyczącego pragmatyk służbowych z okresu, w którym tej przepisy w ogóle nie dawały funkcjonariuszom prawa do odsetek. Organ sam przyznaje, że obecnie podstawą materialnoprawną roszczenia funkcjonariusza Straży Granicznej o odsetki jest art. 111 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej. Nie jest to niewątpliwie przepis prawa cywilnego, który można by uznać za źródło zobowiązania o charakterze cywilnoprawnym. Nie ma zatem podstaw do sięgania do art. 481 § 1 k.c. Jedynie roszczenie budowane na tym przepisie jest przedmiotem sprawy cywilnej, rozpatrywanej przez sąd powszechny. Sąd Najwyższy we wspomnianej uchwale siedmiu sędziów z 26 stycznia 2006r., II PZP 1/05 dostrzegł te różnice dotyczące podstaw prawnych roszczeń funkcjonariusz o odsetki. Stwierdził w uzasadnieniu, że fakt, że w niektórych ustawach normujących sytuację prawną funkcjonariuszy istnieją regulacje prawne, przyznające im prawo do żądania odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty przysługującego im uposażenia nie podważa przyjętej w uchwale argumentacji, że roszczenie takie można wywodzić z art. 481 § 1 k.c. Uwagę tę należy oczywiście odnieść wyłącznie do sprawy, w której wypowiadał się SN, a więc do stanu prawnego - określonej pragmatyki służbowej, która nie przewidywała prawa do odsetek. Pozostaje wreszcie do rozważenia, czy w sytuacji, w której przepis pragmatyki służbowej przyznaje funkcjonariuszowi uprawnienie do odsetek, stanowiące uprawnienie akcesoryjne w stosunku do prawa do uposażenia, w obecnym stanie prawnym będące, tak jak uposażenie, elementem publicznoprawnego stosunku służbowego, rozstrzyganie o tym uprawnieniu w formie decyzji administracyjnej wymaga konkretnego "upoważnienia" ustawowego do wydania takiego aktu prawnego, jakie istnieje w ustawie o służbie zawodowej żołnierzy zawodowych (art. 75 ust. 3 tej ustawy). Z przyczyn wyżej przedstawionych, ze względu na to, że roszczenie wynikające z art. 111 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej nie ma niewątpliwie charakteru cywilnoprawnego, sprawa o odsetki dochodzone na tej podstawie nie może być uznana za sprawę należącą do właściwości sądu powszechnego (w szczególności za sprawę cywilną). Wyprowadzana z art. 177 Konstytucji RP zasada domniemania właściwości sądów powszechnych nie ma charakteru nieograniczonego. Z zawartego w tym przepisie sformułowania "z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów" wynika, że do właściwości sądów powszechnych nie należą sprawy, które m. in. należą do właściwości sądów administracyjnych. Zakres kompetencji tych sądów określa generalnie art. 184 Konstytucji RP, a szczegółowo przede wszystkim ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 3 § 1 – 3 i art. 4). W rozpatrywanym przypadku chodzi o indywidualne rozstrzygnięcie o prawie przysługującym funkcjonariuszowi, wynikającym z publicznoprawnego stosunku służbowego. Chodzi więc niewątpliwie o władczą, jednostronną wypowiedź władzy służbowej o prawie podmiotu podporządkowanego tej władzy. Treść tej relacji prawnej wskazuje jednoznacznie, że ta wypowiedź powinna mieć charakter decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie prawniczym od dawna funkcjonuje pojęcie decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnym, rozumianej jako przejaw woli organu władzy publicznej, wyrażonej na podstawie obowiązującego prawa publicznego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający o konkretnych uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu w sferze prawa publicznego (na ten temat m. in. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź- Zielona Góra 1997, s. 32 i nast.). Zdaniem Sądu z przepisu art. 111 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej stanowiącego podstawę prawną roszczenia o odsetki wynika jednocześnie kompetencja organu - władzy przełożonej funkcjonariusza do rozstrzygnięcia o tym publicznoprawnym uprawnieniu (w tej kwestii por. M. Matczak, Kompetencja organu administracji publicznej, Zakamycze 2004, s. 187). To rozstrzygnięcie powinno mieć formę właściwą dla jednostronnego rozstrzygnięcia organu władzy publicznej o publicznoprawnych obowiązkach lub uprawnieniach indywidualnego podmiotu, a więc zgodnie z art. 1 k.p.a. formę decyzji administracyjnej. Z tych względów Sąd orzekający w tej sprawie podziela stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 24 września 2015 r., II SA/Wa 738/15, poparte powołanym tam orzecznictwem sądowym, że droga administracyjna w sprawach dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie zawarował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Sąd powszechny będzie natomiast rozpatrywał roszczenia o odsetki w tych wszystkich sprawach, w których pragmatyka wprost nie przewiduje uprawnienia do odsetek. W konsekwencji należy przyjąć, że nie znaczenia dla określenia formy rozstrzygnięcia o prawie do odsetek przysługujących funkcjonariuszowi Straży Granicznej w ramach publicznoprawnego stosunku służbowego fakt, że w ustawie o Straży Granicznej, odmiennie niż w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie przewidziano wprost wydania w takiej sprawie decyzji administracyjnej. W obu tych przypadkach uprawnienia do odsetek mają taką samą publicznoprawną naturę i w związku z tym nie ma żadnych podstaw do kwestionowania kompetencji do wydania przez władzą służbową funkcjonariusza Straży Granicznej decyzji w sprawie prawa do tego świadczenia. Z przedstawionych powodów Sąd uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.