II SA/Ol 138/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mrągowie na uchwałę Rady Gminy Mrągowo z dnia 10 lutego 2006 r. nr XXXVIII/301/2006 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 7; § 20; § 21 ust. 6 pkt 1 i § 31 załącznika do tej uchwały. W dniu 21 stycznia 2019 r. Prokurator Rejonowy (dalej jako: "skarżący", "prokurator") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem organu, uchwałę Rady Gminy w "[...]" z dnia "[...]", nr "[...]" w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (dalej jako: "regulamin") w części dotyczącej § 7, § 20, § 21 ust. 6 pkt 1 i § 31 załącznika do uchwały, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie. Skarżący wskazał, że zgodnie z treścią § 7 regulaminu zakład zawiera umowę na wniosek przyszłego odbiorcy, po spełnieniu przez niego warunków technicznych przyłączenia oraz wylegitymowania się tytułem prawnym nieruchomości. Z kolei § 20 załącznika stanowi, że z wnioskiem o wydanie technicznych warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej może wystąpić osoba posiadająca tytułu prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączana do sieci. Z powyższym przepisem koreluje § 21 ust. 6 pkt 1 załącznika do powyższej umowy statuujący wymóg, by do wniosku o wydanie technicznych warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci załączyła dokument potwierdzający tytułu prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek. Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego w postaci art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej jako "u.s.g.") i art. 6 ust. 4 oraz art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. DZ. U. z 2017 r., poz. 328 ze zm., dalej jako "u.z.z.w.") poprzez uznanie, że wymienione przepisy stanowią podstawę prawną do nałożenia w drodze uchwały obowiązku przedstawienia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której wniosek dotyczy, podczas, gdy art. 6 ust. 4 u.z.z.w. stanowi, ze również osoba, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym ma prawo zawrzeć umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Natomiast § 31 załącznika do uchwały stanowiącemu, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy gminą, zakładem i jednostką straży pożarnej, zarzucił, że pozostaje w sprzeczności z art. 22 pkt 2 u.z.z.w., w myśl którego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe. Dodatkowo zarzucił istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP poprzez zobowiązanie obywateli do ponoszenia ciężarów nieprzewidzianych ustawą, podczas gdy organy władzy mogą działać tylko na podstawie i w zakresie przewidzianym przez prawo. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy "[..]" uznał skargę za bezzasadną i wniósł o jej oddalenie. Podał, że Gmina w przypadku osób korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, nie żądała przedstawienia tytułu prawnego do nieruchomości, a Przedsiębiorstwo Wodociągowo-Kanalizacyjne faktycznie obciążało gminę za wodę zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie i w związku z tym zaskarżone zapisy pozostawały martwe od lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał więc na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W myśl tej zasady w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym, każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. W konsekwencji, jeżeli akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy – istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r, SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W myśl art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Trafnie w tym zakresie podnosi skarżący prokurator, że ustawa określa w art. 6 ust. 4 ustawy podmioty, z którymi może zostać zawarta umowa na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, stanowiąc, że jest to osoba która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W świetle art. 6 ust. 4 u.z.z.w., brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca wychodzi bowiem z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy ktoś dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej przez siebie nieruchomości. Z przepisu tego można zatem wyprowadzić wniosek, że wprowadza on zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości. Można zatem rzec, że w świetle art. 6 ust. 4 u.z.z.w. tytuł prawny odbiorcy usług do przyłączanej nieruchomości jest indyferentny (w znaczeniu nieistotny, obojętny), co wynika głównie z faktu, że wspomniana usługa, tj. zbiorowe odprowadzanie ścieków (pkt 20 ust. 2 ustawy), jak i zbiorowe zapatrzenie w wodę (pkt 21 art. 2 ww. ustawy) jest dobrem ogólnospołecznym, a przeto cywilizacyjnym. W reasumpcji, skoro umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4 u.z.z.w.) to również osoba ubiegającą się o przyłączenie nie musi legitymować się przedsiębiorstwu tytułem prawnym do nieruchomości. Dodać należy, że wystarczające jest w tym zakresie oświadczenie wnioskodawcy. Wprowadzenie zatem w § 7 załącznika do uchwały dodatkowego obowiązku po stronie podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy, nieprzewidzianego przez ustawodawcę, doprowadziło z jednej strony do niedopuszczalnej modyfikacji unormowań ustawowych, a z drugiej do nałożenia na obywateli obowiązku aktem podstawowym. Zdaniem sądu, za uprawniony w omówionym zakresie należy uznać pogląd, że zawarte unormowanie narusza prawo (art. 6 ust. 2 i 4 ustawy) w sposób istotny. Tym samym odmienna regulacja zawarta w regulaminie jest sprzeczna z prawem. W konsekwencji względem § 20 i § 21 ust. 6 pkt 1 załącznika do uchwały należy podnieść, mutatis mutandis, ten sam zarzut, co względem § 7 załącznika do rzeczonej uchwały. Z kolei § 31 załącznika także wprost pozostaje w sprzeczności z art. 22 ust. 2 u.z.z.w., zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe. W ocenie sądu, trudno sobie wyobrazić sens zawarcia takiej umowy trójstronnej, skoro ilość wody pobranej na cele przeciwpożarowe może być określona dopiero po fakcie ugaszenia pożaru (nie da się przewidzieć ani ilości pożarów, ani ilości zużytej wody). Ponadto takowa trójstronna umowa, pomiędzy podmiotami tamże wskazanymi, byłaby jurydycznie nieznaną konstrukcją. Podniesiony w odpowiedzi na skargę fakt obciążania Gminy przez przedsiębiorstwo za zużytą wodę do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie jest tylko potwierdzeniem powyższej argumentacji przemawiającej za stwierdzeniem nieważności analizowanego § 31 załącznika do uchwały. Przeszkody do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie stanowi art. 94 ust. 1 u.s.g. Przepis ten wprawdzie nie pozwala na stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy po upływie roku od dnia jej podjęcia, jednakże ograniczenie to nie dotyczy aktów prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała, stanowi zaś akt prawa miejscowego. Końcowo podkreślić należy, że zasygnalizowane w odpowiedzi na skargę podjęcie uchwały w sprawie przyjęcia projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy "[..]", co wiąże się z uregulowaniem wskazanej materii na nowo, nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważności ocenianej uchwały w zaskarżonej części. Skutki nowo podjętej uchwały obejmują bowiem wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia. Dlatego też uchylenie lub zmiana uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest uprawniony stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego (tak m.in. NSA w postanowieniu z 12 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 228/13, oraz wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. akt OSK 1046/07, CBOSA). W konsekwencji zasadne jest stwierdzenie jej nieważności w części opisanej w wyroku, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a.