V SA/Wa 1080/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2019 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... kwietnia 2018 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Z. K. (dalej: "Strona" lub "Skarżący") jest Decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ" ,,Zakład’’ lub "ZUS") z dnia ... kwietnia 2018 r. nr ... o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Strony o umorzenie należności z tytułu składek. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Skarżący, wnioskiem z 2 sierpnia 2017 r., zwrócił się do Zakładu o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za cały okres zadłużenia. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Zakład decyzją z ... października 2017 r. nr ... odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: • ubezpieczenia społeczne - za okres 01/2013 r. do 12/2016 r. w łącznej kwocie 39 405,18 zł, w tym z tytułu: składek - 32 651,18 zł; odsetek liczonych na dzień 04.08.2017 r. – 6 754,00 zł; • ubezpieczenie zdrowotne - za 05/2013 r., od 09/2013 r. do 12/2016 r. w łącznej kwocie 12 868,16 zł, w tym z tytułu: składek - 10 957,16 zł; odsetek liczonych na dzień 04.08.2017 r. - 1 911,00 zł. Skarżący nie wniósł od powyższej decyzji środka zaskarżenia w związku z czym stała się ona ostateczna. Następnie wnioskiem z 24 stycznia 2018 r. (wpływ do organu - 29 stycznia 2018 r.) Skarżący zwrócił się do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami za lata 2014 -2016 oraz o rozłożenie na raty płatności pozostałej części zaległości za 2013 r. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji z ... kwietnia 2018 r. organ powołał art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: ,,k.p.a.’’). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że należności składkowe objęte kolejnym wnioskiem Skarżącego były wcześniej przedmiotem postępowania prowadzonego przez Zakład i zakończonego wydaniem prawomocnej decyzji z ...października 2017 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Zatem wniosek Skarżącego o umorzenie części należności z tytułu składek dotyczy kwestii wcześniej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Zdaniem organu, w sytuacji tożsamości podmiotowej i przedmiotowej oraz niezmiennego stanu prawnego i faktycznego sprawy, niedopuszczalne jest prowadzenie kolejnego postępowania dotyczącego tej samej materii, co stanowi przeszkodę do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie. Naruszałoby to zasadę trwałości decyzji administracyjnych określoną w art. 16 § 1 k.p.a. oraz stanowiłoby to przesłankę do stwierdzenia nieważności tak wydanego rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję, Skarżący wniósł o jej uchylenie podnosząc, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 61a k.p.a., art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja ZUS o odmowie umorzenia całego zobowiązania nie pozbawia prawa do złożenia kolejnego wniosku o częściowe umorzenie istniejącego zobowiązania z możliwością rozłożenia płatności nie umorzonej części należności na raty. Jest to istotna zmiana przedmiotowa zakresu wniosku i na pewno nie jest - jak twierdzi strona przeciwna - tożsama z zakresem decyzji odmawiającej umorzenia zobowiązania w całości. Decyzja odmawiająca umorzenia całości zobowiązania nie jest zatem przesłanką odmowy wszczęcia postępowania o umorzenie zobowiązania w części. Zdaniem Skarżącego postawa ZUS jest w tej sprawie trudna do zrozumienia - z jednej strony organ odmawia skarżoną decyzją wszczęcia postępowania w przedmiocie złożonego wniosku, a jednocześnie prowadzi postępowanie mające na celu rozłożenie płatności zaległości za rok 2013 na raty - czyli realizuje cześć wniosku strony, nie dostrzegając, że Skarżący wnosił o łączne rozpatrzenie dwóch elementów tj. umorzenie części i rozłożenie płatności pozostałego zobowiązania na raty. Poza tym ZUS odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Skarżącego, usiłuje przy okazji wymusić na Skarżącym akceptację niekorzystnego dlań rozwiązania - albowiem ratalne rozłożenie płatności zobowiązania za 2013 r. w połączeniu z prowadzoną egzekucją administracyjną sprawiła by, że materialne położenie Skarżącego byłoby by bardziej niż dramatyczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a"), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga jest zasadna. W przedmiotowej sprawie jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano przepis art. 61a § 1 k.p.a. Stanowi on, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest zatem aktem o charakterze formalnym. Pierwsza tzw. podmiotowa podstawa odmowy nie dotyczy rozpoznawanej sprawy, ponieważ Skarżący ma niesporne zaległości w regulowaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz zdrowotne - za okresy i w wysokości wskazanej szczegółowo w decyzji ZUS z ... października 2017 r. - co oznacza, że Skarżący jako strona, w rozumieniu art. 28 k.p.a., legitymowany był do złożenia wniosku z 24 stycznia 2018 r. o umorzenie części tych należności oraz o jednoczesne rozłożenie płatności pozostałej części należności na raty. Objaśniając zaś znaczenie drugiej podstawy należy zwrócić uwagę na jej nieostre sformułowanie. Ustawodawca nie określił bowiem pojęcia "innych uzasadnionych przyczyn", niemniej jednak orzecznictwo i doktryna zgodnie wskazują, że należy przez to rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już toczy się albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W związku z tym wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy takie przeszkody mają charakter oczywisty, tj. taki, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2017 r. I OSK 693/17, wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl, a także "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Piotr Przybysz, LEX, komentarz do art. 61a § 1 k.p.a.). Co istotne dla przedmiotowej sprawy, na tym etapie postępowania organ administracji nie może formułować żadnych ocen i wniosków o charakterze merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 2017 r. II OSK 2962/15). Odmowa wszczęcia postępowania nie może zatem dotyczyć wypadków, w których istnieją podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego służącego ocenie zaistnienia lub nie materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, wtedy bowiem dochodzi do wydania decyzji, w której organ uwzględnia oczekiwanie wnioskodawcy albo odmawia jego uwzględnienia. Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. także wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2017 r. I OSK 366/17). W rozpoznawanej sprawie ponowny wniosek Skarżącego z 24 stycznia 2018 r. nie był - wbrew odmiennemu stanowisku organu - w pełni tożsamy z wcześniejszym wnioskiem Skarżącego, rozpatrzonym ostateczną decyzją ZUS z ... kwietnia 2017 r., ponieważ treść ponownego żądania Skarżącego nie pokrywała się z treścią pierwotnego wniosku. Poza tym organ w sprawie ponownego wniosku Skarżącego nie przedstawił konkretnych ustaleń faktycznych w zakresie jego sytuacji osobistej, zdrowotnej czy finansowej, które uzasadniałyby twierdzenie organu o tożsamości stanu faktycznego sprawy w porównaniu do stanu stwierdzonego przy rozpatrywaniu pierwotnego wniosku Skarżącego. Niezależnie od powyższego podkreślić przede wszystkim należy, że zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, zmiana sytuacji i wystąpienie nowych okoliczności może stanowić podstawę do wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie należności i to nawet w sytuacji, gdy pierwotnie wydana w tym przedmiocie decyzja, była decyzją negatywną dla strony. Rozstrzygnięciom tym nie towarzyszy bowiem walor res iudicata, co oznacza możliwość wielokrotnego występowania z wnioskiem i skutkuje obowiązkiem jego rozpatrzenia przez organ administracji z uwzględnieniem aktualnej sytuacji zobowiązanego (materialnej, zdrowotnej, rodzinnej) – por. wyrok NSA z 25 października 2018 r. sygn. akt I GSK 1970/18. Powyższe oznacza, że uzasadniony jest zarzut skargi w zakresie naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. regulującego zasadę budowania zaufania uczestników postępowania do organów władzy. W sytuacji bowiem wystąpienia przez zobowiązanego z kolejnym wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek, a taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie, obowiązkiem Zakładu jest rozpatrzenie takiego wniosku, po przeprowadzeniu oczywiście postępowania wyjaśniającego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną i rozpatrzy kolejny wniosek Skarżącego z 24 stycznia 2018 r. o umorzenie należności z tytułu składek, a w ramach tego rozważy kwestie umorzenia tych należności. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.