IV SA/Gl 11/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r., o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U.2017.1065), zwanej dalej "ustawą", działając w trybie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257), Wojewoda Sląski po rozpoznaniu odwołania T. S. – dalej strona- utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. Nr: [...], w części dotyczącej odmowy przyznania stronie prawa do zasiłku. Stan sprawy jest następujący; Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta C. orzekł o uznaniu strony z dniem 11.09.2018 r. za osobę bezrobotną i jednocześnie odmówił przyznania stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wskazał, iż w dniu rejestracji strona spełniła warunki do uznania za osobę bezrobotną. Natomiast suma okresów o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przypadających w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę do odmowy przyznania prawa do zasiłku. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, podnosząc, że zaskarżona decyzja jest całkowicie sprzeczna ze stanem faktycznym w odniesieniu do sumy okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 9. Odwołujący wyjaśnił, iż decyzjami Prezydenta Miasta C. przyznano mu specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką od 01.11.2014 r. do 31.10.2018 r. Ze względu na stan zdrowia wymagający specjalistycznej opieki lekarskiej, od dnia 29.06.2018 r. mama umieszczona została w A w D., co miało charakter przejściowy dla opiekuna związany z odwracalnym zaprzestaniem sprawowania opieki, a o tym fakcie powiadomiono organ. Prezydent Miasta C. decyzją z [...]r. uchylił w całości decyzję przyznającą prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego od 01.11.2017 r. do 31.10.2018 r., a w dniu [...]r., mama strony zmarła. Zdaniem strony zaistniały stan sprawy potwierdził, że w ciągu 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w dniu 11.09.2018 r. w PUP w C., otrzymywał specjalny zasiłek opiekuńczy przez minimum rok (łącznie przez 3 lata i 8 miesięcy bez przerwy), co oznacza iż organ rażąco wadliwie zinterpretował art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 9 ustawy. Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...]r utrzymał w mocy sporną decyzję. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy w pierwszym rzędzie wskazał iż strona została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. w dniu 11.09.2018 r. przedkładając zaświadczenie nr [...] z dnia [...]r. wydane przez [...] Centrum Świadczeń w C., z którego wynika, że pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką M. S., nieprzerwanie w okresie od 01.11.2014 r. do 28.06.2018 r., a utrata prawa do świadczenia nastąpiła dnia 29.06.2018 r. na skutek zaprzestania sprawowania opieki i umieszczeniu matki w A. Organ zatrudnienia orzekł o uznaniu strony za osobę bezrobotną z dniem 11.09.2018r. i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych wskazując, iż strona nie udokumentowała co najmniej 365 dni uprawniających do zasiłku, w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy bezrobotnym jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Powyższe zdaniem organu odwołującego oznacza, iż zasadnie uznano, że strona spełniła te kryteria by uznać ją za bezrobotnego. Za słuszne uznano stanowisko organu co do odmowy przyznania prawa do zasiłku. W myśl bowiem art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni m.in. był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Ponadto do 365 dni, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, zalicza się również okresy pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana (art. 71 ust. 2 pkt 9). W ocenie Wojewody strona w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji liczonych od 10.03.2017 r., pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy, jednak uchylenie prawa do przedmiotowego świadczenia i wstrzymanie jego wypłaty z dniem 29.06.2018 r., nie nastąpiło w związku ze śmiercią osoby nad którą sprawował opiekę, lecz z powodu zaprzestania sprawowania opieki nad mamą i umieszczeniu jej w A. Powyższe oznacza iż zasadnie odmówiono stronie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W zakresie okoliczności, iż z uwagi na stan zdrowia mamy została ona umieszczona w A, organ uznał, iż w świetle obowiązujących przepisów pozostaje to bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy, bowiem utrata prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Zaś do stażu uprawniającego do prawa do zasiłku dla bezrobotnych zalicza się okres między innymi pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, jeżeli utrata prawa do niego była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. W skardze do WSA w Gliwicach strona zarzuciła organowi odwoławczemu : 1. naruszenie przepisów postępowania; art.7, art.8, art.75, art.77, art. 80 ustawy K.p.a. mającym istotny wpływ na rozpoznanie sprawy. 2. naruszenie prawa materialnego art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy art. 145 § pkt 1 lit. a p.p.s.a i wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji. Opisała czasokres za który to Prezydent Miasta C. przyznał specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką, zły stan zdrowia z powodu którego mama umieszczona została w A w D. gdzie zapewniano całodobową specjalistyczną opiekę, o czym powiadomiono odpowiedni organ a co skutkowało zawieszeniem wypłaty specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przywołała obszernie wyrok WSA w Olsztynie z 25.09.2018 r., sygn. II SA/Ol 596/18, podjęty w jej ocenie w zbliżonym stanie faktycznym gdzie interpretując art.71 ust. 1 pkt 2 i ust.2 pkt 9 ustawy, Sąd ten uznał wniesioną skargę za zasadną. Wskazała, iż zwrócono w nim uwagę na uzasadnienie do projektu ustawy nowelizującej wprowadzającej możliwość nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz świadczenia przedemerytalnego przez osoby, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, a które utraciły prawo do tego świadczenia lub zasiłków w związku ze śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Podkreślono tam iż zasadność wprowadzenia tego rozwiązania wynika z faktu, że okres sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi należy traktować analogicznie do okresu zatrudnienia, w zakresie możliwości zaliczenia tego okresu do okresu 365 dni uprawniających do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, jak również do okresu uprawniającego do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego. Pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna ma na celu częściową rekompensatę zakończenia aktywności zawodowej spowodowanego koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, dlatego zasadne jest traktowanie przez ustawodawcę tej formy aktywności podobnie do zatrudnienia, w zakresie możliwości uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz świadczenia przedemerytalnego po utracie prawa do wyżej wskazanych świadczeń związanych z opieką. Uwzględniając cel wprowadzenia regulacji zawartej w art. 71 ust. 2 pkt 9 u.z.p.z. – zdaniem strony nie sposób uznać, aby czasowe bo obejmujące zaledwie okres od 29 czerwca 20l8r. do dnia 24 lipca 2018r. umieszczenie matki w A, w którym następnie ona zmarła, stanowiło przeszkodę do zaliczenia okresu pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego do okresu 365 dni uprawniających do nabycia przez niego prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Za nie bez znaczenia dla sprawy, zdaniem skarżącej strony, jest fakt, że umieszczenie matki w zakładzie leczniczym wynikał z wyraźnego zalecenia lekarskiego i potrzeby specjalistycznej całodobowej opieki medycznej. Podkreśliła strona, że w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy okresem uwzględnianym przy przyznawaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, na przestrzeni którego ustala się konkretną aktywność, wynoszącą łącznie co najmniej 365 dni, jest okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania. Zatem przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie jest uzależnione od zakończenia aktywności zawodowej bezpośrednio przed datą poprzedzającą dzień zarejestrowania. Zatem w przypadku śmierci osoby, nad którą sprawowana była opieka, prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje opiekunowi takiej osoby, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie co najmniej 365 dni pobierała - w związku ze sprawowaniem opieki nad taką osobą - specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem strony niezaliczenie jej okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego przy przyznawaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych tylko z tego powodu, że utrata prawa do tego zasiłku nie była spowodowana śmiercią matki, nad którą opieka była sprawowana łącznie przez 3 lata i 8 miesięcy bez przerwy, naruszałaby konstytucyjną zasadę, równości wobec prawa -art. 32 Konstytucji RP, na co przywołano stosowne orzeczenia TK. Zastosowanie jedynie wykładni językowej art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy w ocenie strony narusza ten przepis w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w spornym rozstrzygnięciu . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tym samym sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpatrując skargę pod względem prawidłowości zastosowania procedury oraz prawa materialnego, Sąd nie stwierdził, aby organ II instancji przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia dopuścił się naruszenia prawa materialnego, ewentualnie przepisów postępowania, w stopniu w jakim mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy. Z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy wynika, iż od 01.11.2014 r. do 28.06.2018 r. strona pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Strona skarżąca utraciła prawo do wyżej wymienionego zasiłku po umieszczeniu matki w A w D. 29.06.2018 r. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2017.1952): "1. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". W momencie umieszczenia matki w A od dnia 29.06.2018 r., czyli placówce zapewniającej całodobową opiekę, strona zaprzestała sprawowania stałej opieki w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Następnie, po zarejestrowaniu strony skarżącej jako bezrobotnej, organ odmówił jej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy, wskazując na niespełnienie kryteriów z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U.2018. poz.1265 ze zm.).Zgodnie z art 71 ust.2 pkt 2 ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; (....). Do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy: pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana (art.71 ust. 2 pkt 9 ustawy). Z powołanych regulacji wynika, iż warunkiem prawa do zasiłku dla bezrobotnych była konieczność spełnienia dwóch okoliczności, strona musiała pobierać specjalny zasiłek opiekuńczy przez 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio przed dniem zarejestrowania jako osoba bezrobotna, a także utrata prawa do powyższego świadczenia musiała zostać spowodowana śmiercią chorej matki strony skarżącej. Niewątpliwie spełniony został pierwszy warunek, co do faktu, iż strona skarżąca udokumentowała zaświadczeniem z PUP w C. z [...]r. potwierdzenie okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednak jak słusznie wskazał organ odwoławczy strona nie spełniła drugiego z warunków wymaganych w/w regulacjami, gdyż prawo do zasiłku nie ustało z powodu śmierci osoby, nad którą sprawowana była opieka, a z powodu umieszczenia matki strony w placówce zapewniającej całodobową opiekę, tj. w dniu 28.06.2018 r. – gdy matka strony znalazła się w A w D. Strona skarżąca podnosi, że fakt umieszczenia matki w Zakładzie spowodowany był zaleceniami lekarskimi z powodu złego jej stanu zdrowia jednak powyższe twierdzenia pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i są prawnie irrelewantne w aspekcie brzmienia powołanych regulacji prawnych. Podkreślić należy, iż w art. 72 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie powiązano prawa do zasiłku dla bezrobotnych z żadną inna sytuacją, jak ta gdy utrata prawa do pobierana specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Ustalając stan faktyczny, organy nie dopuściły się również naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 , art. 80 Kpa. Sąd analizując akta sprawy i dowody w nich zawarte nie dopatrzył się po stronie organów uchybień w realizacji norm procesowych zawartych we wskazanych regulacjach. Organy słusznie uznały, iż strona skarżąca nie spełniła warunków do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, gdyż utrata prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nastąpiła w związku z umieszczeniem matki w A, a nie jej śmiercią. Odnosząc się do zarzutu, wadliwego zinterpretowania art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy polegającego na zastosowaniu jedynie jego wykładni gramatycznej to stwierdzić należy iż nie jest on zasadny. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy są bezwzględnie obowiązujące. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 25.01.2011r., sygn. akt I OSK 1553/10, co skład orzekający w sprawie podziela w całości, że "art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. określa sytuacje, w których bezrobotnemu przysługuje prawo do zasiłku. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Musi on być interpretowany i stosowany w sposób ścisły, nie dając administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie przedmiotowego świadczenia". Oczywiście to samo odnosi się do art. 71 ust. 2 ustawy. Bezpośrednio wskazuje na to WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 20.12. 2017 r., sygn. akt IV SA/GL 653/17: "Podkreślenia wymaga, że skoro art. 71 ust. 1 i ust. 2 ma charakter bezwzględnie obowiązujący, toteż nie przewiduje jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych w nim zasad". Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło także do naruszenia zasady równości. Zasada ta nie oznacza bowiem konieczności przyznania jednakowych uprawnień wszystkim obywatelom, lecz tym, którzy znajdują się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej. Inna sytuacja jednostek powinna znaleźć odzwierciedlenie w zróżnicowaniu praw i obowiązków, co wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał Trybunał Konstytucyjny. W odniesieniu do zasiłku dla bezrobotnych potwierdził to NSA w wyroku z dnia 1.04.2017r., sygn. akt I OSK 2888/16: "Nie jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprzeczne z art. 32 Konstytucji uzależnienie nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych od spełnienia wymagań określonych w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy". Tymczasem nie ma wątpliwości, iż skarżąca ww. wymagań nie spełniła. Stała i ugruntowana linia orzecznicza zgodnie neguje jakąkolwiek celowościową wykładnię powyższych przepisów, pozwalającą organom administracji publicznej na odstąpienie od literalnego, jednoznacznego brzmienia ustawy i skorzystania z uznania administracyjnego. Zatem uznając podniesione przez skarżącą zarzuty za niezasadne oraz nie dopatrując się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego wyartykułowanych w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.