II OSK 2521/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2025/18 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. Z. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2025/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Starosta [...], udzielił [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego, w [...] przy ul. [...] (dz. nr ew. [...],[...]). Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2018 r., poz. 1202; zwanej dalej: p.b.) dokonał zmiany ww. decyzji w zakresie przebiegu instalacji i lokalizacji urządzeń gazowych. Pismem z dnia 4 kwietnia 2018 r. A. Z. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB) decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.), uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. i umorzył postępowanie. GINB wyjaśnił, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w zakresie zmian wprowadzonych decyzją Starosty z [...] grudnia 2017 r., nie obejmuje działki o nr ew. [...], będącej własnością A. Z. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2025/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Z. na ww. decyzję GINB z dnia [...] lipca 2018 r. W ocenie Sądu I instancji skarżąca nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. i faktu tego nie zmienia również przyznanie jej statusu strony w postępowaniu wznowieniowym zakończonym decyzją ostateczną z [...] grudnia 2017 r. Kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy działka skarżącej leży, bądź nie leży w obszarze oddziaływania miał bowiem zakres inwestycji zatwierdzonej decyzją z [...] grudnia 2017 r., która dotyczyła wyłącznie przebiegu instalacji i lokalizacji urządzeń gazowych zatwierdzonej w pierwotnej decyzji z [...] sierpnia 2016 r. o pozwoleniu na budowę opisanego budynku mieszkalno-usługowego. Kwestie przymiotu strony skarżącej organ powinien rozważać wyłącznie w zakresie dokonanej zmiany. Jak wynika z dokumentacji zatwierdzonej decyzją z [...] grudnia 2017 r. zmiana przebiegu instalacji gazowej i lokalizacji urządzeń ma być położona na działce inwestycyjnej ok 1,5 m od granicy działki nr [...]. Takie usytuowanie instalacji i urządzeń nie powoduje zatem ograniczeń w swobodnym zagospodarowaniu działki skarżącej. W skardze kasacyjnej A. Z. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi w sytuacji wydania przez organ odwoławczy decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody i umorzeniu postępowania organu I instancji, mimo braku ku temu przesłanek; 2. art. 110 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 3 pkt. 20 p.b., albowiem wydanie decyzji uchylającej i umarzającej postępowanie organu I instancji, stoi w oczywistej sprzeczności z ustaleniami pierwotnej decyzji organu I instancji nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego, w zakresie ustalonego obszaru oddziaływania obiektu i uznaniem skarżącej za stronę postępowania; jak też stoi w sprzeczności z ustaleniami decyzji objętej rozstrzygnięciem organu I instancji, a to decyzji Starosty nr [...] w zakresie zmiany decyzji pierwotnej, w której skarżąca także została uznana za stronę tego postępowania, 3. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 19 ust. 2 pkt 2 i § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz 1422 t), jak i rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r. poz. 640), poprzez uznanie, że brak wymogów i ograniczeń w zakresie instalacji elektrycznych i urządzeń gazowych nie uzasadnia istnienia interesu prawnego po stronie skarżącej, 4. art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., poprzez błędne przyjęcie, że skoro planowana inwestycja nie będzie w sposób sprzeczny z prawem oddziaływać na nieruchomość skarżącej, to nie może być mowy o oddziaływaniu w sposób ograniczający jej zagospodarowanie i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że dla istnienia interesu prawnego konieczne jest by oddziaływanie planowanego obiektu było sprzeczne z prawem, a tym samym by doszło do naruszenia interesu prawnego, w sytuacji gdy w prawie budowlanym interes prawny wynika z samego faktu oddziaływania obiektu na nieruchomość sąsiednią, tak jak ma to miejsce w tej sprawie, ponieważ inwestor planuje zmianę instalacji elektrycznej i gazowej umiejscowionej w budynku usługowo-mieszkalnym, który oddziałuje na nieruchomość skarżącej, 5. art. 20, art. 21 oraz art. 64 w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady ochrony własności 6. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. oraz w zw. z art. 7, art. 8, art. 28, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a poprzez bezpodstawne oddalenie skargi w sytuacji gdzie uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania narusza zasadę dwuinstancyjności poprzez niewydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sytuacji przyjęcia odmiennego niż organ I instancji obszaru oddziaływania obiektu oraz uznanie, że organ odwoławczy dokonał wyczerpujących ustaleń w zakresie interesu prawnego skarżącej, w sytuacji gdy z ustaleń organu I instancji wynikało, że skarżąca jest stroną postępowania. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji GINB z dnia z [...] lipca 2018 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanej we wniesionej kasacji podstawy. Argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej opiera się na próbie podważenia oceny Sądu I instancji dotyczącej interesu prawnego A. Z. do skutecznego zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], zmieniającej decyzję Starosty z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę. Bezspornym w sprawie pozostaje, że do ustalenia stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję udzielającą pozwolenia na budowę zastosowanie znajduje art. 28 ust. 2 p.b. Z przepisu tego wynika, że stronami w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Art. 28 ust. 2 p.b. wymienia dwie przesłanki, od których wystąpienia zależny jest status jednostki jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę: – po pierwsze, tytuł prawny do nieruchomości; – po drugie, położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazany w cytowanym przepisie obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 p.b. i jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Z regulacji powyższej wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem. Art. 3 pkt 20 p.b. definiując pojęcie obszaru oddziaływania odsyła do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymagania dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 p.b., to regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Należą do nich m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Zaznaczyć przy tym należy, iż przy ocenie czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością. Postępowanie w sprawie o zmianę pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. 1 p.b. nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Konsekwentnie zatem organ administracji publicznej wydający decyzję o zmianie pozwolenia na budowę musi ponownie określić krąg podmiotów legitymujących się przymiotem strony. Nie może on poprzestać na przejęciu ustaleń poczynionych w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Uwaga ta nie zmienia natomiast ogólnego wniosku, że stronami postępowania zainicjowanego na podstawie art. 36a ust. 1 p.b. są co do zasady podmioty, które były stronami wcześniejszego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, o ile nadal dysponują tytułem prawnym do nieruchomości (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2018 r., II OSK 2751/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo podkreślić trzeba, że krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym i może okazać się szerszy. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę może wynikać przykładowo z przepisów prawa cywilnego oraz z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1126/11) 21 lipca 2015 r. II OSK 3073/13, 28 kwietnia 2015 r. II OSK 2318/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalając legitymację skarżącej kasacyjnie do zainicjowania postępowania nieważnościowego obowiązkiem organu było ustalenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego w nowym kształcie. Organy administracji publicznej powinny zatem określić zakres oddziaływania pierwotnej inwestycji, z uwzględnieniem zmian wynikających z decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. Błędne było stanowisko Sądu I instancji, jak również GINB, iż stroną postępowania w niniejszej sprawie byli wyłącznie właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania części obiektu budowlanego objętej zmianą pozwolenia na budowę, a nie całej inwestycji. Taka interpretacja organu administracji publicznej, zaaprobowana przez sąd I instancji, jest nietrafna zdaniem składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie. Procedura zmiany pozwolenia na budowę dotyczy obiektu budowlanego jako pewnej całości, a nie części, która aktualnie jest realizowana przez inwestora. Naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 36a ust. 1 p.b. polegające na błędnym wyznaczeniu obszaru oddziaływania obiektu budowlanego doprowadziło organ do błędnego przekonania, że w sprawie należało orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.