II OSK 3073/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia NSA Anna Łuczaj Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. K., P. K., A. Z., J. Z., A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1159/13 w sprawie ze skargi I. K., P. K., A. Z., J. Z., A. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Sygn. akt II OSK [-C-]73 / 13 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 27 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi I. K., P. K., J. Z., A. Z. i A. A. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. K. oraz A. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolno stojącego oraz szamba szczelnego o pojemności 10 m3 na działce nr [-A-] w obrębie [...] przy ul. C. w W. W decyzji stwierdzono, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje nieruchomości nr [-F-] i [-A-] przy ul. C. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożyli I. i P. K. (współwłaściciele działki nr ew. [-B-]), A. A. (właścicielka działki nr ew. [-C-]) oraz J. Z. i A. Z. (współwłaściciele działek nr ew. [-D-] i [-E-]). Wnioskodawcy podali, że są współwłaścicielami działki stanowiącej drogę nr ew. [-F-]. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Jak wskazał organ odwoławczy, wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że planowany na działce nr ew. [-A-] budynek (o wys. 8,12 m) oddalony jest od granic: dz. [-B-] o ok. 18,5 m; dz. [-C-] o ok. 8 m, dz. [-D-] o ok. 8 - 9,5 m; dz. [-E-] o ok. 14 m, a szambo oddzielone jest od: dz. [-B-] o ok. 36,5 m, dz. [-C-] o ok. 16 m, dz. [-D-] o ok. 12,5 m, dz. [-E-] o ok. 13 m. Tym samym w ocenie organu odwoławczego obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje działek wnioskodawców, bowiem nie powoduje jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczeń w ich zagospodarowaniu, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Inwestycja nie ogranicza również dostępu do mediów, do drogi publicznej, nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej i nie powoduje ponadnormatywnych emisji zanieczyszczeń. Należąca natomiast do wnioskodawców i inwestora działka nr ew. [-F-] nie jest działką budowlaną i stanowi drogę wewnętrzną. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) mają natomiast zastosowanie tylko do działek budowlanych. Ewentualne zaś skutki realizacji inwestycji np. zwiększenie intensywności korzystania z działki nr ew. [-F-] mają charakter faktyczny i jako takie nie należą do kategorii interesu prawnego. Nadto organ stwierdził, iż wnioskodawcy nie wykazali, że ich działki znajdują się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji. Skargę na powyższą decyzję złożyli P. K., I. K., A. Z., J. Z. i A. A., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie art. 28 K.p.a., art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a. W ocenie skarżących organ błędnie uznał, że sporny obiekt nie wkracza w obszar oddziaływania działek nr [-B-], [-C-], [-D-] i [-E-] oraz nr [-F-]. Skarżący wskazali, iż projekt budowlany jest sprzeczny z decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008 r. o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż podstawową kwestią była legitymacja skarżących do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Sąd wskazał, iż przepisem, w oparciu o który określa się strony postępowania w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę jest art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym). Aby uznać właściciela (współwłaściciela) określonej nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę należy ustalić, czy nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisami takimi mogą być np. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak podkreślił Sąd, skarżący upatrują swój interes prawny przede wszystkim w ograniczeniu korzystania z działki nr ew. [-F-] stanowiącej prywatną drogę dojazdową do działek wnioskodawców oraz do działki inwestycyjnej nr ew. [-A-]. Działki [-B-], [-C-], [-E-] nie graniczą bezpośrednio z działką inwestycyjną i oddziela je działka nr [-F-]. Fakt ten wprawdzie nie przesądza sam w sobie o braku przymiotu strony, bowiem ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) nigdy nie ograniczała się tylko do ochrony interesów właścicieli działek graniczących z działkami inwestycyjnymi, niemniej w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Ustalone przez organ odległości inwestycji od działek o nr ew. [-B-], [-C-], [-E-] nie powodują ograniczeń w ich zagospodarowaniu, wynikających z konkretnych przepisów prawa materialnego, w tym ww. rozporządzenia. Odnosząc się natomiast, do ewentualnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr ew. [-F-], która stanowi prywatną drogę dojazdową do ww. działek, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skarżący posiadają jedynie interes faktyczny w tym zakresie, który nie korzysta z ochrony na podstawie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Jak wyjaśnił Sąd, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego o współwłasności (art. 195, 199 i 206 k.c.) skarżący, jak każdy ze współwłaścicieli, są uprawnieni do posiadania rzeczy wspólnej w takim zakresie, jaki nie wyłącza takiego samego posiadania innych współwłaścicieli, a więc posiadania wespół z nimi. Podnoszona w skardze potencjalna intensyfikacja korzystania z działki drogowej nr ew. [-F-] nie spowoduje, zatem ograniczenia w dotychczasowym sposobie jej zagospodarowania. Niemniej w ocenie Sądu uszło uwadze Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że działka nr ew. [-D-] należąca do J. Z. i A. Z. od strony południowej graniczy bezpośrednio z działką nr ew. [-A-]. Organ nie dokonał niezbędnej oceny, czy sporna inwestycja nie powoduje ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Wobec powyższego, Sąd nie przesądził o trafności bądź bezzasadności rozstrzygnięcia organu odwoławczego, jakiekolwiek bowiem jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby przedwczesne. Rzeczą Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zbadanie, czy działka nr ew. [-D-] nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji. Organ ustali w szczególności, czy usytuowanie szamba o podanej pojemności w odległości 12,5 m od granicy z działką nr ew. [-D-] nie narusza § 36 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, tj. czy prawidłowa jest odległość pokrywy i wylotów wentylacji od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Z tych przyczyn za zasadne uznał Sąd zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 7 i art. 8 K.p.a. Doszło przy tym do uchybienia zasadom wynikającym z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli P. K., I. K., A. Z., J. Z. i A. A., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: I. na zasadzie art. 174 pkt 1 ustawy w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przy wydawaniu skarżonego wyroku prawa materialnego przez błędne zastosowanie: 1. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez nieuznanie wszystkich skarżących za strony postępowania administracyjnego, mimo że wszyscy są właścicielami nieruchomości znajdujących się bezpośrednio w obszarze oddziaływania obiektu i nieuznanie, że nieruchomości wszystkich skarżących leżą w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę, 2. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej przez pominięcie naruszenia przez organy administracji art. 6, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., które nakazują organowi zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przez pobieżne rozważenie wynikających z postępowania kwestii - w szczególności oceny interesu prawnego stron, pominięcie oceny stanu prawnego kluczowych dla sprawy okoliczności, takich jak stan własności nieruchomości w tym drogi prywatnej oraz wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez nieuwzględnienie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2011 r., II. na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy naruszenie następujących przepisów postępowania: 1. art. 133 § 1 P.p.s.a. przez niewydanie wyroku w oparciu o gruntowną analizę akt sprawy, 2. art. 3 § 1 i 134 § 1 P.p.s.a. przez nieuznanie wszystkich skarżących za strony postępowania administracyjnego, 3. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 76 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie rozpoznania kwestii oddziaływania projektowanej budowy na komunikację sąsiednich działek zgodnie z obowiązującymi regulacjami w tym zakresie. - uchybienie ww. przepisom przez Wojewódzki Sąd Administracyjny miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ spowodowało wydanie błędnego orzeczenia co do oceny przymiotu strony po stronie skarżących i wskazania wytycznych wiążących organy administracji. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu poniesionych przez skarżących niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia jednego adwokata, kosztów sądowych oraz kosztów nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. W uzasadnieniu kasacji podniesiono, że zaprojektowany na działce nr [-A-] obiekt w sposób oczywisty wkracza w obszar oddziaływania na działki o nr ewid, [-B-], [-C-], [-D-] i [-E-], bowiem oddziałuje na nie w zakresie komunikacji prywatną drogą wewnętrzną – działką nr [-F-]. Z punktu widzenia interesu prawnego istotne pozostaje również to, że przed wydaniem pozwolenia na budowę konieczne jest uzyskanie decyzji o warunkach zagospodarowania z określeniem obsługi w zakresie komunikacji. Sąd natomiast pominął obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne dotyczące komunikacji, jak i fakt że w przedmiotowej sprawie zatwierdzony projekt jest sprzeczny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podniesione w niej zarzuty są częściowo zasadne. Stwierdzić trzeba, iż poza zakresem zaskarżenia niniejszej kasacji pozostawało zawarte w skarżonym wyroku wskazanie Sądu pierwszej instancji dotyczące konieczności zbadania przez organ odwoławczy, czy przedmiotowa inwestycja oddziałuje na działkę skarżących J. Z. i A. Z. Już tylko ten fakt świadczył o konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, a więc o zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Przypomnieć w tym miejscu jednak trzeba, iż skarżący J. Z. i A. Z. we wniosku o stwierdzenie nieważności powoływali się na tytuł prawny do dwóch działek – nr [-D-] i [-E-]. Jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy map, z zainwestowaną działką nr [-A-] graniczy jedynie działka nr [-E-]. Stąd też Sąd pierwszej instancji błędnie wskazał na działkę nr [-D-] zamiast na działkę nr [-E-]. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na prawidłowość kontrolowanego w sprawie orzeczenia, bowiem obie działki stanowiły przedmiot własności tych samych podmiotów i koniecznym było przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozstrzygnięcia. Świadczyło to również o częściowej zasadności zarzutu uchybienia normie art. 133 § 1 P.p.s.a. Przechodząc do argumentacji przedstawionej we wniesionej kasacji, stwierdzić trzeba, iż sprowadzała się ona do zakwestionowania oceny Sądu, iż zainwestowana działka nr [-A-] nie oddziałuje na działki nr [-B-], [-C-], [-D-] i [-E-]. Wywody skarżących nie odnosiły się jednak do tych działek bezpośrednio, brak jest w tym zakresie jakiegokolwiek uzasadnienia, ale pośrednio przez fakt oddzielenia powyższych działek drogą wewnętrzną (działka nr [-F-]). Z tych też przyczyn kontrola kasacyjna niniejszej sprawy została ograniczona jedynie do powyższego aspektu sprawy. Analizując w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku, stwierdzić trzeba, iż trafnie Sąd ten swoje rozważania rozpoczął od tezy, iż w sprawie, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji stronami powinny być podmioty uczestniczące w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji oraz każdy czyjego interesy prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki jej stwierdzenia. Stanowisko to potwierdzone również aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1446/13 oraz z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2318/13 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl) zostało jednak przez Sąd pierwszej instancji błędnie ograniczone jedynie do analizy możliwości wprowadzenia ograniczeń w dotychczasowym sposobie zagospodarowania działki nr [-F-]. Pominięto bowiem fakt, iż działka nr [-F-] znajdowała się w obszarze oddziaływania określonym w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu nieważnościowym, jako nadzwyczajnym postępowaniu weryfikacyjnym ze względu na szczególne okoliczności konkretnej sprawy, może zaistnieć potrzeba szerszego ujęcia legitymacji do żądania wszczęcia takiego postępowania, wychodzącej poza krąg podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, pozostając jednocześnie w zakresie art. 28 K.p.a. Legitymację do żądania wszczęcia takiego jak przedmiotowe postępowania ma, bowiem każdy, kto posiada interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego, a więc jest podmiotem, którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Z tych też przyczyn krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym i może okazać się szerszy. Podkreślić przy tym trzeba, iż interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej – wnioskodawcy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 326/13). Z tych też przyczyn, w orzecznictwie także przyjmowano, iż interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę może wynikać przykładowo z przepisów prawa cywilnego oraz z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1126/11). Wskazując na powyższe stwierdzić trzeba, iż skarżący jako współwłaściciele działki nr [-F-], stanowiącej wspólny dojazd do należących do nich nieruchomości jak również do nieruchomości objętej badanym zamierzeniem budowlanym (prywatna droga wewnętrzna), mają interes prawny w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym. Wynika on przede wszystkim ze zmian, jakie wiązać się będą z obsługą komunikacyjną nieruchomości należących do skarżących prowadzoną przez działkę nr [-F-]. Stąd też żądanie wyeliminowania z obrotu prawnego kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę oddziaływać będzie na ich sferę prawną. Z powyższych względów jako zasadne należało ocenić zarzuty kasacji dotyczące naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 3 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy, strona skarżąca nie wykazała, aby zebrany w sprawie materiał dowodowy został zgromadzony wadliwie, zaś odmienność powyższego stanowiska wynikała jedynie z jego odmiennej oceny zaprezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny nieskuteczne okazały się być zarzuty naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 76, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 6, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., a także art. 80 K.p.a. W nawiązaniu do podstawy kasacji opartej na naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdzić trzeba, iż ocenia zaistnienia tej przesłanki na obecnym etapie postępowania była przedwczesna. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną stwierdzając, że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, bowiem nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu skarżonego wyroku jego sentencja nie uległaby zmianie. W konsekwencji, więc skarżony wyrok Sądu pierwszej instancji uznać należy za prawidłowy, a sprawa musi zostać ponownie przeanalizowana przez organ odwoławczy. Koniecznym jest przy tym podkreślenie, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 P.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż uczynił to Sąd pierwszej instancji, to wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. FSK 207/04, opubl. OPS 2005 Nr 2, poz. 18). Z tych też względów, ponownie rozpoznając sprawę, organ winien uwzględnić stanowisko zaprezentowane w niniejszym wyroku.