II SA/Gd 617/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. K. i K. P. na decyzję Wojewody z dnia 8 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. L. K. i K. P. wniosły skargę na decyzję Wojewody z dnia 8 sierpnia 2018 r. o uchyleniu decyzji Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 29 grudnia 2017 r. w zakresie punktów 1, 2, 5, 6, 7, 8 i 9 i umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji w tym zakresie. Decyzje powyższe zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Aktem notarialnym z dnia 9 lipca 1992 r. Rep. [..] A. P. sprzedała Gminie Miasta nieruchomość położoną w W., oznaczoną ewidencyjnie jako działki nr [..]-[..], dla której prowadzona była przez Sąd Rejonowy księga wieczysta nr [..]. Umowa sprzedaży została zawarta po przeprowadzeniu rokowań w dniu 15 maja 1992 r. w Urzędzie Miejskim, w trakcie których uzgodniono cenę nabycia. Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2013 r. L. K., K. P. oraz M. P. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako działki nr [..]-[..]. Zawiadomieniem z dnia 24 maja 2013 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie zwrotu działek obecnie oznaczonych ewidencyjnie jako [..]-[..]( w wyniku podziału powstały z niej działki [..] i [..]). Dnia 23 lipca 2013 r. odbyły się oględziny ww. nieruchomości, a w dniu 30 września 2013 r. rozprawa administracyjna w sprawie. W wyniku postępowania ustalono, że część działek pozostaje niezagospodarowana, porośnięta trawą i chwastami, część stanowi drogę gruntową ul. N., a na działce nr [..] urządzona jest droga dojazdowa – ul. K. W dniu 30 października 2013 r. zmarł M. P., a dnia 3 stycznia 2014 r. został sporządzony akt poświadczenia dziedziczenia Rep. [..], na podstawie którego spadek po zmarłym z mocy ustawy nabyły: L. K. oraz K. P. w udziałach po 1/2 części. W decyzji z dnia 6 lutego 2014 r. Starosta orzekł o odmowie zwrotu na rzecz L. K. oraz K. P. nieruchomości położonych w W., oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr [..]-[..]. Wojewoda decyzją z dnia 27 lutego 2015 r. uchylił powyższą decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji zarzucając m.in. nieprawidłową wykładnię art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej u.g.n.) oraz braki w materiale dowodowym sprawy. Decyzja z dnia 23 lutego 2016 r. Starosta ponownie orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowych nieruchomości. Dokonując wykładni art. 136 ust. 3 u.g.n. i zawartego w nim zwrotu "pozbawić" organ pierwszej instancji doszedł do przekonania, że nie można uznać za pozbawionych nieruchomości właścicieli, którzy dobrowolnie zgodzili się na zawarcie umowy sprzedaży. W związku z powyższym Starosta orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości stwierdzając, że A. P. nie może być uznana za poprzedniego właściciela w rozumieniu art. 4 pkt 4 i art. 136 ust. 3 u.g.n., a także że prawo własności analizowanej nieruchomości nie zostało jej odebrane pod rygorem wywłaszczenia, a nabyte "w związku z zainteresowaniem sprzedażą Miastu". Ani z urzędu ani na wniosek żadnego organu administracji państwowej, innej państwowej jednostki organizacyjnej lub jednostki gospodarki uspołecznionej nie podjęto żadnych czynności prawnych w celu nabycia nieruchomości. Decyzją z dnia 18 sierpnia 2016 r. Wojewoda ponownie uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji zarzucając m.in. nieprawidłową wykładnię art. 216 u.g.n., brak zbadania zaistnienia przesłanek z art. 137 u.g.n., brak przeprowadzenia analizy czy drogi znajdujące się na działkach [..]-[..] stanowią drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rozstrzygnięcie Wojewody z dnia 26 lipca 2016 r. wniosła Gmina Miasta. Prawomocnym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 roku, sygn. akt II SA/Gd 561/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę na rozstrzygnięcie kasacyjne Wojewody oddalił jako niezasadną. Ponownie przeprowadzając postępowanie organ pierwszej instancji uzupełnił materiał dowodowy o dokumenty wskazane w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, w wyniku czego ustalił, że znajdująca się na działkach nr [..]-[..] ulica N. stanowi drogę publiczną oraz przesłuchał w charakterze świadka J. O. (z domu N.), będącą urzędnikiem organu w okresie kiedy zawarto umowę sprzedaży niniejszej nieruchomości. Świadek potwierdziła, że nabycie nieruchomości nastąpiło z inicjatywy A. P., zainteresowanej podziałem gruntów na działki budowlane. Wskazała, że w tym czasie ówczesne władze podejmowały czynności zmierzające do zabudowania tzw. [..], w tym gruntów A. P., budynkami jednorodzinnymi. W konsekwencji stanowiąca jej własność nieruchomość nigdy nie została wywłaszczona, lecz nabyta na zasadach wolnorynkowych przez gminę. Oceniając całokształt zebranego materiału dowodowego w świetle art. 136 ust. 3 u.g.n. i przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, organ pierwszej instancji stwierdził, że roszczeniem o zwrot mogą być objęte nieruchomości wywłaszczone. Natomiast będące przedmiotem niniejszego postępowania działki nie zostały objęea decyzją wywłaszczeniową, lecz nabyte przez Gminę Miasta w drodze umowy cywilnoprawnej. Umowa sprzedaży nieruchomości oznaczonej jako działki nr [..]-[..] z 9 lipca 1992 r. Rep. [..] zawarta została na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127, dalej u.g.g.w.n.). Powyższe potwierdza zapis w akcie notarialnym zgodnie z którym stawiający "przedkładają uchwalę Rady Miasta z dnia 29 maja 1992 r. nr XXIII/279/92, upoważniającą Zarząd Miasta do nabycia do zasobu gruntów nieruchomości położonych przy ulicy C. przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego miasta na budownictwo mieszkaniowe, obejmującą m.in. działki nr [..] i [..]". Uchwała ta zaś została wydana m.in. na podstawie art. 11 ust. 1 u.g.g.w.n., który stanowił, że "gminy mogą tworzyć zasoby gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń na obszarach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego". Organ pierwszej instancji wskazał, że ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uregulowała w nowy sposób kwestię zapewnienia działek budowlanych dla osób fizycznych realizujących budownictwo mieszkaniowe na własne potrzeby. W jej art. 50 ust. 1 pkt 3 wskazano dopuszczalność wywłaszczenia na cele skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego na warunkach doprecyzowanych w art. 16 ustawy, który przewidywał w szczególności, że granice gruntów, na których będzie skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, ustala miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego. Jak dalej wskazał organ I instancji, w niniejszej sprawie na podstawie art. 16 ust 1 w związku z art. 3 ust. 1 u.g.g.w.n. Prezydent Miasta wydał w dniu 6 grudnia 1988 r. zarządzenie nr [..] "w sprawie określenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w mieście W. w rejonie ulic C. i N. oraz ustalenia jakie urządzenia komunalne mają być wybudowane na tych gruntach, udziału Państwa w kosztach budowy tych urządzeń i terminie ich budowy". Przedmiotowe działki stanowiące własność A. P. zostały ujęte w tym zarządzeniu jako objęte granicami skoncentrowanego budownictwa. Organ wskazał nadto na pismo z dnia 28 października 1989 r. informująca A. P. o dacie rokowań w sprawie wykupu gruntu na terenie budownictwa jednorodzinnego osiedla "[..]" w W. oraz na pismo z 15 maja 1992 r., dotyczące wykupu, w którym stwierdzono, że "Pani P. oraz Pani T. działająca w imieniu rodziców podtrzymuje propozycję Pani T.". Zdaniem organu pierwszej instancji te dokumenty świadczą o przeprowadzeniu obligatoryjnych rokowań na podstawie art. 54 u.g.g.w.n., prowadzących ostatecznie do zawarcia umowy sprzedaży gruntu, na podstawie ustawy wywłaszczeniowej, zaś art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. dopuszcza zwrot takich nieruchomości. Oznacza to, że w ocenie organu pierwszej działki stanowią nieruchomości wywłaszczone, a spadkobiercy A. P. są uprawnione do żądania zwrotu tych nieruchomości. Przesłanki zwrotu określa zaś art. 136 u.g.n. Istotą jest tu ustalenie celu na jaki nieruchomość została wywłaszczona oraz jego realizacji. Organ stwierdził, że nieruchomość obejmująca działki [..]-[..] została przeznaczona pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, jednakże cel ten nie został zrealizowany. Organ ustalił, ze droga znajdująca się na działkach [..]-[..] stanowi drogę publiczną – ul. N., co wyklucza możliwość ich zwrotu, natomiast działka [..] nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Pismem z dnia 24 listopada 2017 r. skarżące wycofały wniosek o zwrot nieruchomości w części dotyczącej działek [..] i [..] i wniosły o umorzenie postepowania w tym zakresie. W konsekwencji organ I instancji w punkcie 4 decyzji z dnia 29 grudnia 2017 r. umorzył postępowanie co do żądania zwrotu przedmiotowych działek. W punkcie 3 odmówił zwrotu działek [..]-[..] stanowiących część pasa drogowego drogi gminnej ul. N. W pozostałej części decyzji Starosta orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w postaci działek [..], [..] (punkt 1 decyzji) oraz [..] (punkt 2 decyzji). Jednocześnie w punkcie 3 ustalił wysokość zwaloryzowanej należności z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania, należność z tego tytułu rozłożył na raty (punkt 6 i 7 decyzji), natomiast w punkcie 7 orzekł o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwaloryzowanej należności, w ostatnim – 9 punkcie decyzji wskazał, że decyzja stanowi podstawę do dokonania zmiany wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina Miasta, zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych Starosty, który przyjął że nieruchomość została sprzedana w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdy tymczasem skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe nie było celem publicznym w dacie transakcji i w konsekwencji zawarta umowa nie była następstwem wywłaszczenia. W decyzji z dnia 8 sierpnia 2018 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie punktu 1, 2, 5, 6, 7, 8 i 9 i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w tym zakresie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Zebrany materiał dowodowy bowiem bezspornie wskazuje, że nieruchomość A. P. nie została nabyta w trybie postępowania wywłaszczeniowego, które nigdy nie zostało wobec niej wszczęte. W konsekwencji zawarta umowa sprzedaży jest efektem porozumienia dwóch równorzędnych stron. Tym samym stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym umowa jest efektem postępowania wywłaszczeniowego, jest wadliwe. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie na treść art. 153 p.p.s.a. z którego wynika, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 561/16, oddalił skargę na poprzednie rozstrzygnięcie Wojewody uchylające decyzję Starosty i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, stwierdzając, że "(...) nabycie przez Gminę Miasta spornych nieruchomości nastąpiło w trybie określonym w art. 49 ustawy z dnia 24 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości na cel określony w art. 11 ust. 1 tej ustawy". Zdaniem Wojewody w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały jednakże przesłanki do odstąpienia od związania tym ustaleniem WSA w Gdańsku w związku z nowymi ustaleniami, wynikającymi w szczególności z okoliczności ujawnionych zeznaniem w charakterze świadka J. O. Według Wojewody spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy w ogóle możliwy jest zwrot nieruchomości zbytej na rzecz gminy w drodze umowy zawartej pod rządami u.g.g.w.n. Bezspornym jest, że nieruchomości oznaczone jako działki [..]-[..], zostały zbyte na rzecz Gminy Miasta na mocy akt notarialnego z dnia 9 lipca 1992 r., zawartego w okresie obowiązywania u.g.g.w.n. Nie jest również kwestionowane, że w tej umowie ustawa nie została powołana jako podstawa prawna, nie było w niej mowy o wywłaszczaniu, a ustalona cena była ceną odpowiadającą ówczesnym cenom wolnorynkowym. Wojewoda stwierdził, że po ponownej analizie akt postępowania należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie gmina niewątpliwie nabywała nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe. Z akt sprawy wynika, że uchwała nr XXIII/279/92 Rady Miasta z dnia 29 maja 1992 r. w sprawie nabycia na rzecz Miasta nieruchomości gruntowych położonych przy ul. C. w W., podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. nr 16, poz. 95 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1 u.g.g.w.n., obejmowała m.in. działkę nr [..] (która podzieliła się na działki nr [..] i [..]). Uchwała ta upoważniała Zarząd Miasta do nabycia m.in. tej działki do zasobu gruntów. Z treści tej uchwały, jej podstawy prawnej oraz samej treści notarialnej umowy sprzedaży z dnia 9 lipca 1992 r., Repertorium A nr [..] nie wynika jednak, że celem Gminy było wywłaszczenie nabytej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..]. Wojewoda podkreślił, że treść aktu notarialnego z 9 lipca 1992 r. nie precyzuje celu nabycia nieruchomości. Nabycie działki nr [..] nastąpiło do zasobu gruntów Gminy Miasta i pozostawało bez związku z jej przeznaczeniem pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, co wynika z zeznań świadka J. O. Powyższe rozumowanie potwierdza także analiza obowiązujących w dacie zawierania omawianej transakcji przepisów prawa. Wojewoda wyjaśnił, że według ówcześnie obowiązujących przepisów prawa - żadna nieruchomość nie mogła być wywłaszczona na cel skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, ponieważ treść art. 50 ust. 1 pkt 3 u.g.g.w.n., zgodnie z którą "nieruchomość może być wywłaszczona, jeżeli jest niezbędna na cele: 1) obronności i bezpieczeństwa Państwa, 2) uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, 3) skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego", została zmieniona na mocy ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.). W nowym brzmieniu, obowiązującym od dnia 5 grudnia 1990 r. nieruchomość mogła być "wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz gminy, jeżeli jest niezbędna na cele: 1) budowy i utrzymania dróg i urządzeń komunikacji publicznej, obiektów budowlanych i urządzeń koniecznych do zapewnienia łączności publicznej, ochrony środowiska, pomieszczeń dla urzędów publicznych, komunalnych ujęć wody, regulacji cieków i wznoszenia wałów przeciwpowodziowych, 2) budowy i utrzymania szkół podstawowych, szpitali, domów opieki społecznej, urządzeń sanitarnych i cmentarzy, 3) budowy i utrzymania obiektów budowlanych i urządzeń niezbędnych do obronności państwa oraz do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowy i utrzymania zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich, 4) zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego, 5) inne oczywiste cele publiczne". Oznacza to, że w dacie zawierania aktu notarialnego, tj. dnia 9 lipca 1992 r., skoncentrowane budownictwo jednorodzinne nie było już celem publicznym, na który można było dokonać wywłaszczenia. Organ odwoławczy podkreślił nadto, że w przedmiotowej sprawie termin do zawarcia umowy nie został władczo wyznaczony przez właściwy organ. Wojewoda zauważył, że w chwili zawierania przedmiotowej umowy nie były spełnione również formalne warunki wywłaszczenia. Zarząd Miasta nie dysponował bowiem w tym momencie zarówno wynikami rokowań o odstąpienie nieruchomości (art. 51 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.), jak również decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji (art. 51 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.). W treści umowy nie powołano również przepisów ustawy odnoszących się do ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, jak również operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego dla określenia wartości tej nieruchomości. Wojewoda wskazał też, że nie odnaleziono dokumentów związanych z wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego w związku z zarządzeniem nr [..] Prezydenta Miasta z dnia 6 grudnia 1988 r. Ostatnim dokumentem dotyczącym przeznaczenia działki nr [..] pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne jest pismo z dnia 28 października 1989 r. nr [..] (początek numeru nieczytelny), którym zawiadomiono m.in. A. P., że w dniu 10 listopada 1989 r. w siedzibie Urzędu Miejskiego "odbędą się rokowania w sprawie wykupu gruntu położonego na terenie budownictwa jednorodzinnego osiedla [..] w W.". W świetle tego należy uznać za wiarygodne oświadczenie świadka J. O., że "czynności związane z ewentualnym nabywaniem gruntów od rolników - właścicieli gruntów nie zostały zakończone". Brak jest w związku z powyższym, w ocenie Wojewody, przesłanek do przyjęcia, że zawarta 3 lata później w formie aktu notarialnego umowa sprzedaży nie była ze strony A. P. umową w pełni dobrowolną, a jej alternatywą było przymusowe wywłaszczenie nieruchomości. Taki sposób przeniesienia własności przedmiotowych działek nie jest objęty dyspozycją art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., a w związku z tym nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie jej zwrotu. W konsekwencji przedmiotowe postępowanie Wojewoda umorzył. Jednocześnie, z ostrożności procesowej, Wojewoda wskazał na wadliwości operatu szacunkowego w zakresie doboru nieruchomości podobnych przyjętych do porównania, wskazując że nie może on być wiarygodną postawą do wyceny nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wywiodły L. K. i K. P., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.: 1. art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie, że wskazany przepis nie znajduje zastosowania do nieruchomości nabytych w drodze umowy cywilnoprawnej na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a nadto że zbycie przez A. P. przedmiotowych nieruchomości miało charakter w pełni dobrowolny; 2. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ drugiej instancji wnikliwego rozpatrzenia i analizy znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów w postaci: a) decyzji Urzędu Miasta z 21 grudnia 1989 r. znak [..] zatwierdzającej projekt podziału działki [..]; b) decyzji Urzędu Miasta z 10 stycznia 1990 r. znak [..] zatwierdzającej projekt podziału działki [..] i [..]; c) zaświadczenia Urzędu Miejskiego z dnia 15 maja 2013 r. o przeznaczeniu spornych nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, które jednoznacznie wskazywały na ograniczenie możliwości dysponowania nieruchomością przez poprzedniczkę prawną skarżących oraz na planowanie realizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą "Osiedle [..]" składającej się zarówno z zabudowy jednorodzinnej, jak i infrastruktury towarzyszącej; 3) art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem oceny prawnej nabycia nieruchomości dokonanej uprzednio w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 561/16. Jak wynika z uzasadnienia skargi skarżący nie podzielają stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji. Została ona bowiem oparta na nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, niepełnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz odmiennej ocenie prawnej od wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku wiążącym organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Według skarżących prawidłowa wykładnia art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. winna prowadzić do ustalenia, że nabycie nieruchomości nastąpiło w trybie określonym w art. 49 u.g.g.w.n. na cel określony w art. 11 ust. 1 tej ustawy, którym była budowa osiedla zabudowy jednorodzinnej pod nazwą "[..]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W skardze zaakcentowano, że pomimo prawidłowego przytoczenia przez organ drugiej instancji normy art. 153 p.p.s.a. i podkreślenia wiążącej oceny prawnej dokonanej uprzednio w sprawie przez WSA w prawomocnym wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r., organ drugiej instancji uznał, że może pominąć wskazany przepis pomimo braku zmiany przepisów. Tylko ta okoliczność, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., może bowiem skutkować dokonaniem odmiennej oceny prawnej stanu faktycznego. Zdaniem skarżących, rzekomo nowe okoliczności związane ze złożeniem zeznań przez świadka J.O. nie mogą uzasadniać odstąpienia od wiążącej mocy orzeczenia sądowego. Ponadto, zdaniem skarżących organ nie dokonał jakiejkolwiek oceny wiarygodności zeznań wskazanej osoby, co było istotne w kontekście faktu, że świadek jest jednocześnie pełnomocnikiem Gminy Miasta w tejże samej sprawie, a nadto reprezentuje Gminę w sporze sądowym pomiędzy stronami dotyczącym odszkodowania za brak notyfikacji skarżących w zakresie zamiaru zbycia nieruchomości nabytych od A. P. (obecnie sprawa toczy się przed Sądem Apelacyjnym, po nieprawomocnym wyroku zasądzającym na rzecz skarżących odszkodowanie od Gminy). Skarżące podkreśliły ostatecznie, że w świetle brzmienia art. 153 p.p.s.a. rolą Wojewody było jedynie doprecyzowanie uprzednio ustalonego celu, a nie ustalenie, że nie istniał on w rzeczywistości. Takie działanie należy uznać za rażące naruszenie art. 153 p.p.s.a. Skoro bezsprzecznie ustalono, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi drogi publicznej, to może ona stanowić przedmiot zwrotu. Odnośnie do wykładni art. 216 ust. 2 u.g.n. w skardze wskazano, że przepis ten odnosi się do konkretnych sposobów nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. W wypadku natomiast art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. brak jest jakiegokolwiek zawężenia jego stosowania do określonych sposobów nabycia. Stąd też słusznie, w ocenie skarżących, wskazuje się w jednolitym i ugruntowanym dotychczas orzecznictwie administracyjnym, że przepis ten dotyczy wszystkich sposobów nabycia nieruchomości od poprzedniego właściciela, w tym również nieruchomości nabytych na drodze umowy cywilnoprawnej, a zatem niekoniecznie wbrew woli właściciela. Organ drugiej instancji nie wykazał w najmniejszym stopniu, że nabycie miało charakter w pełni cywilnoprawny. Argumentem w tym zakresie nie może być jak błędnie przyjmuje Wojewoda sama treść aktu notarialnego. W treści aktu notarialnego zawarto bowiem zapis, że stawający przedkładają uchwałę Rady Miasta z dnia 29 maja 1992 r. upoważniającą Zarząd Miasta do nabycia do zasobu gruntów nieruchomości położonych przy ul. C. przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego miasta na budownictwo mieszkaniowe, obejmującą między innymi działki należące do A. P. Tym samym strony tej umowy przyznały, że sprzedaż przedmiotowych nieruchomości służy realizacji wymienionej uchwały Gminy. Natomiast uchwała ta wydana została na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Tak określony cel był jednocześnie w pełni zgodny z ówczesnym miejscowym planem zagospodarowania. Za sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania należy uznać konieczność wskazania w treści aktu notarialnego expressis verbis przepisów odnoszących się do wywłaszczenia i odszkodowania. Nabycie nieruchomości przez Gminę nie nastąpiło w drodze wywłaszczenia, a w konsekwencji nie sposób mówić o jakimkolwiek odszkodowaniu. Czynność cywilnoprawna poprzedzała bowiem nabycie w drodze wywłaszczenia. Skoro do niego ostatecznie nie doszło, to za bezprzedmiotowe należały uznać rzekomo obligatoryjne powoływanie przepisów odnoszących się do wywłaszczenia lub odszkodowania. Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania wskazano na brak odniesienia się przez Wojewodę do dokumentów wymienionych w treści skargi, które jednoznacznie dowodzą, że nabywane przez gminę nieruchomości nie były przeznaczone wyłącznie pod budownictwo jednorodzinne, ale także po budowę przedszkoli, zieleń urządzoną, drogi, ciągi piesze, stanowiące element globalnego celu publicznego w postaci budowy osiedla, który bezspornie do dziś nie został zrealizowany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. pełnomocnik Prezydenta miasta przedłożyła do akt sprawy kserokopię wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 7 listopada 2018 r. w sprawie z pozwu skarżących przeciwko Gminie o odszkodowanie, który uchylił wyrok Sądu Okręgowego korzystny dla skarżących i oddalił powództwo (w sprawie sygn. akt [..]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny rozpoznając skargę bada zgodność rozstrzygnięcia z przepisami obowiązującego prawa. Sąd może uwzględnić skargę tylko wówczas gdy dopatrzy się naruszenia prawa procesowego lub prawa materialnego w stopniu określonym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.). Sąd wojewódzki rozstrzygając w granicach sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji organu odwoławczego stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Postępowanie prowadzone na wniosek skarżących o zwrot zbytej przez ich poprzedniczkę prawną aktem notarialnym z dnia 9 lipca 1992 r. Rep. [..] nieruchomości dotyczy obecnie działki nr [...]-[..] w W. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego ustalił on, że nabycie nieruchomości nastąpiło w celu realizacji skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. Jednocześnie, w dacie zawierania aktu notarialnego, tj. w dniu 9 lipca 1992 r., skoncentrowane budownictwo jednorodzinne nie było już celem publicznym, na który można było dokonać wywłaszczenia. W konsekwencji, zawarta umowa miała w pełni dobrowolny charakter i brak było podstaw do zastosowania do niej art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. W treści umowy nie powołano przepisów u.g.g.w.n. odnoszących się do ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, jak również operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego dla określenia wartości tej nieruchomości. W świetle dokumentów zebranych w sprawie oraz zeznań świadka J. O. (tożsama z J. N.), organ odwoławczy uznał, że działki nr [..]-[..] w W. nie zostały wywłaszczone, a zawarta w formie aktu notarialnego umowa miała charakter dobrowolny i była efektem uzgodnień równorzędnych stron. Wobec tego bezprzedmiotowe jest postępowanie w kwestii zwrotu tak nabytych nieruchomości lub ich części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016 r., str. 491). Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01, LEX nr 82196). Przy czym bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności, gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Podobnie jest w przypadku braku przesłanki podmiotowej, a więc w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia. W okolicznościach niniejszej sprawy bezprzedmiotowość dotyczy braku przedmiotu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, związanego z ustaleniem braku celu publicznego, uzasadniającego wywłaszczenie nieruchomości czy to w trybie umownym, czy też decyzyjnym. Zgodnie z treścią art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości (rozdział 6 dział III ustawy) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie powołanej wyżej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, (u.g.g.w.n.) Przepis ten odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów normujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Przesłanki zwrotu określone są natomiast w art. 136 i 137 u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Przepisy powyższe zatem przewidują możliwość zwrotu nieruchomości wywłaszczonych w trybie decyzji administracyjnej lub umowy, poprzedzającej wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, pod warunkiem że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. Zebrany materiał dowodowy w niniejszej sprawie, prawidłowo też oceniony przez Wojewodę jednoznacznie wskazuje, że nabycie nieruchomości przez gminę nastąpiło w celu realizacji skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. Potwierdza to pozyskane w postępowaniu odwoławczym zeznanie świadka J. O., która szczegółowo opisała okoliczności w jakich doszło do nabycia nieruchomości podkreślając, że było ono przedmiotem dobrowolnej umowy pomiędzy stronami, a nie w trybie wywłaszczenia, jak również decyzja z dnia 10 stycznia 1990 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości położonych w W. (...), m. in. stanowiących własność A. P. W uzasadnieniu tej decyzji wskazuje się, że "działki nr (...) [..] i [..] są przedmiotem wykupu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne – zgodnie z planem realizacyjnym o roboczej nazwie – Osiedle [..] w W.". Jednoznaczne ustalenie celu, w jakim nabyto powyższą nieruchomość od A. P. jest kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji ustalenia, że celem tym było budownictwo jednorodzinne, Sąd w pełni podziela stanowisko organu orzekającego w drugiej instancji co do braku podstaw prawnych do orzekania w przedmiocie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, jako że w dacie zawierania umowy zbycia nieruchomości – w dniu 9 lipca 1992 r. - budownictwo jednorodzinne nie było celem publicznym, a w konsekwencji, Skarb Państwa, czy gmina nie mogły nabyć nieruchomości w takim celu w drodze wywłaszczenia. Trzeba zauważyć, że art. 50 ust. 1 pkt 3 u.g.g.w.n., zgodnie z którym "nieruchomość może być wywłaszczona, jeżeli jest niezbędna na cele: 1) obronności i bezpieczeństwa Państwa, 2) uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, 3) skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego" (podkreślenie Sądu), został zmieniony na mocy ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.). W brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1990 r., nieruchomość nie mogła już zostać wywłaszczona pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, bowiem cel ten został skreślony z katalogu celów publicznych, na który można było dokonać wywłaszczenia. Analizując ustalenia organu odwoławczego w kwestii celu nabycia nieruchomości w 1992 r. oraz jego oceny jako celu wywłaszczenia uznać należy je za prawidłowe i znajdujące odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy. Wskazać jednocześnie należy, że ustalenie celu nabycia nieruchomości przez gminę – w kontekście tego czy stanowi ono jednocześnie cel wywłaszczenia - w okolicznościach niniejszej sprawy wymagało przeprowadzenia licznych dowodów, bowiem kwestia ta nie była jednoznacznie opisana w akcie notarialnym, a miała kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczność ta jest też istotna z punktu widzenia sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. W celu jednoznacznego ustalenia powyższych kwestii organ odwoławczy dwukrotnie uchylał decyzję organu pierwszej instancji, zobowiązując do uzupełnienia materiału dowodowego. W wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 561/16, WSA w Gdańsku oddalił skargę Gminy Miasta na decyzję kasacyjną Wojewody, uznając że zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Jednocześnie, na podstawie materiału dowodowego, jakim dysponował sąd w dacie orzekania, uznał on, że "nabycie przez Gminę Miasta spornych nieruchomości nastąpiło w trybie określonym w art. 49 u.g.n.w.n. na cel określony w art. 11 tej ustawy". Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą organy i sądy prowadzące ponownie postępowanie, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach faktycznych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2562/10 (ONSA WSA 2013/1, poz. 8), stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. W powołanym wyroku NSA podkreślono, że z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań. Co więcej, należy podkreślić, że ocena prawna jest wiążąca dla sądów i organów administracji, ale tylko w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych. Walor związania nie dotyczy zmiany stanu prawnego oraz istotnej zmiany stanu faktycznego. Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, który w następstwie uzupełnienia materiału dowodowego m. in. o zeznania świadka J. O., uczestniczącej i imieniu Gminy w procesie przejmowania gruntów, w tym gruntów poprzedniczki prawnej skarżących, w celu realizacji budownictwa mieszkaniowego w latach dziewięćdziesiątych XX w., a w szczególności brała udział w transakcji pomiędzy A. P. z Gminą, jako przedstawiciel Zarządu Miasta upoważniony do podpisywania umów sprzedaży nieruchomości, uznał że umowa ta nie została zawarta w celu wywłaszczenia nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, że sąd orzekający w wyroku z 21 grudnia 2016 r. nie dysponował pełnym materiałem dowodowym, jakim dysponuje Sąd orzekający w niniejszym składzie. Ponadto, przedmiotem skargi była decyzja kasacyjna. W konsekwencji, orzekając w wyroku z 21 grudnia 2016 r Sąd koncentrował się na przesłankach do wydania decyzji kasacyjnej, objętych przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Z treści tego wyroku nie można zatem wywodzić wiążących ustaleń co do merytorycznych przesłanek wywłaszczenia, bowiem WSA nie dysponował wówczas pełnym materiałem dowodowym, niezbędnym do oceny tej kwestii, lecz materiałem, który jednoznacznie wymagał uzupełnienia. Z tych też powodów skarga Gminy Miasta została w wyroku z 21 grudnia 2016 r. oddalona, bowiem WSA zaaprobował stanowisko Wojewody co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. Dopiero po zebraniu wszystkich dowodów, pozwalających na przyjęcie pełnych ustaleń co do celu, jaki legł u podstaw wykupu nieruchomości poprzedniczki prawnej skarżących, oraz oceny tego celu w świetle obowiązujących wówczas przepisów prawa, możliwa stała się jednoznaczna konstatacja, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do wywłaszczenia, W konsekwencji, w okolicznościach tej sprawy, w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. z przyczyn opisanych powyżej. Warto też podkreślić, w uzupełnieniu powyższej argumentacji, że ustalenia takie co do celu zawarcia umowy i jego bytu w kontekście celu wywłaszczenia oraz tożsama ocena prawna stały się podstawą prawną wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt [..] z powództwa skarżących przeciwko Gminie Miasta o zapłatę, który zmienił wyrok Sądu Okręgowego zasądzający na rzecz skarżących odszkodowanie, ostatecznie oddalając ich powództwo. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Apelacyjny dokonał oceny charakteru umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 9 lipca 1992 r. z punktu widzenia spełnienia przez nią wymagań przewidzianych w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Sąd Apelacyjny uznał, że umowa ta nie mogła zostać zawarta w trybie i na zasadach określonych w u.g.g.w.n., gdyż w dacie jej zawierania nie obowiązywał w polskim porządku prawnym cel wywłaszczenia w postaci skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. Wykładnia art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie może abstrahować od celu wywłaszczenia, bowiem przepis ten traci wówczas swój ratio legis. Powyższy wyrok Sądu Apelacyjnego i jego uzasadnienie oparte są zatem na takiej samej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Wprawdzie wyrok ten nie jest dla sądu administracyjnego wiążący z formalnego punktu widzenia, to jednak Sąd orzekający w niniejszym składzie nie może abstrahować od oceny prawnej i ustaleń wynikających z prawomocnego wyroku sądu powszechnego, a których przedmiotem jest zastosowanie tożsamych przepisów prawnych, tj. art. 216 u.g.n., w kontekście oceny umowy zawartej między stronami. Orzeczenia sądowe powinny być spójne i jasne, bowiem wymaga tego pewność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. W konsekwencji Sąd orzekający uznał, że wyrok Sądu Apelacyjnego z dnia 7 listopada 2018 r. i uzasadnienie tego rozstrzygnięcia stanowią dodatkowy argument w zakresie prawidłowości ustaleń co do celu nabycia nieruchomości objętych umową z dnia 7 lipca 1992 r. i jego oceny w kontekście przepisów dotyczących wywłaszczenia. Podsumowując, wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem NSA, jeśli nieruchomość została nabyta w drodze umowy cywilnoprawnej, w związku z realizacją celu publicznego, to objęta jest hipotezą normy prawnej art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Podstawowym zagadnieniem jest więc ocena charakteru umowy cywilnoprawnej o sprzedaży nieruchomości objętej wnioskiem o jej zwrot, a więc czy umowa notarialna została zawarta w celu wywłaszczenia w związku z przeznaczeniem na cel publiczny, bo tylko wówczas zasadne byłoby żądanie zwrotu. Zebrane dodatkowo w prowadzonym postępowaniu administracyjnym po wydaniu wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r. dowody przesądzają ostatecznie, że zbycie działek nr [..] i [..] i [..] w W. nie miało charakteru wywłaszczenia. Zebrany materiał dowodowy w jego całokształcie w zestawieniu z celem nabycia jednoznacznie wskazuje, że doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej na zasadzie równorzędności stron. Organy obydwu instancji wykonały wszystkie zalecenia Sądu, a nowe dowody, które nie były znane w poprzednio prowadzonym postępowaniu wskazują, że nabycie działki nie ma charakteru wywłaszczenia. W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 77 § 1 k.p.a. bowiem Wojewoda wnikliwie ocenił wszystkie dowody, w tym również te powołane w skardze, jednak wskutek tej analizy doszedł do odmiennych niż skarżące wniosków. Ocena ta jest zdaniem sądu prawidłowa i nie ma cech dowolności. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.