II SA/Gd 561/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: WSA Katarzyna Krzysztofowicz WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia 18 sierpnia 2016 r., Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Gmina W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 18 sierpnia 2016 r., Nr [...], uchylającą decyzję Starosty z dnia 23 lutego 2016 r. o odmowie zwrotu na rzecz L. K. oraz K. P. nieruchomości położonej w W., oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], obr. [...], i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych znajdujących odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie: Aktem notarialnym z dnia 9 lipca 1992 r., Repertorium A nr [...], A. B. P. sprzedała Gminie Miasta nieruchomość oznaczoną jako działki nr: [...] o pow. 0,7296 ha, [...] o pow. 0,8993 ha i [...] o pow. 0,4179 ha, położoną w W., dla której prowadzona była przez Sąd Rejonowy w Wejherowie, księga wieczysta nr [...]. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Wejherowie z dnia 28 lipca 1994 r., sygn. akt Ns [...], spadek po zmarłej A. B. P. nabyły jej dzieci: L. K., K. P. i M. P. Z wykazu zmian danych ewidencyjnych z dnia 2 marca 2009 r. wynika, że działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] (będącą przedmiotem niniejszego postępowania), [...], [...], [...], [...] i [...] (będącą przedmiotem niniejszego postępowania). W wyniku przekształceń geodezyjnych działki nr [...] powstały działki nr [...], [...], [...] (będące przedmiotem niniejszego postępowania), [...], [...], [...], [...] i [...]. Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 5 grudnia 2013 r. nr [...], zatwierdzono podział działki nr [...] na działki nr: [...] i [...], będące przedmiotem niniejszego postępowania. W dniu 16 kwietnia 2013 r. L. K., K. P. i M. P. wystąpili do Starosty z wnioskiem o zwrot następujących nieruchomości: działki nr [...], działki nr [...], działki nr [...], działki nr [...], działki nr [...], działki nr [...], działki nr [...], działki nr [...], działki nr [...], działki nr [...], działki nr [...], działki nr [...], działki nr [...], działki nr [...], działki nr [...]. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 23 lipca 2013 r. na wskazanych działkach ustalono, że działka nr [...] - jest niezagospodarowana, porośnięta trawą i chwastami; częściowo zadrzewiona; działka nr [...] stanowi drogę dojazdową - droga gruntowa ul. K., uzbrojona w kanalizację, wodociągi, gaz i energię; działka nr [...] - jest niezagospodarowana, porośnięta trawą i chwastami; działka nr [...] - wchodzi w skład ul. Nowowiejskiego, w części stanowi drogę gruntową a w części porośnięta jest trawą i chwastami, w działce znajduje się uzbrojenie: kanalizacja, woda, gaz, energia; działka nr [...] - wchodzi w skład ul. Nowowiejskiego, porośnięta trawą i chwastami, niezabudowana, działka nr [...] i działka nr [...] - działki niezagospodarowane, porośnięte trawą i chwastami zadrzewione. Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia 3 stycznia 2014 r., Repertorium A nr [...]. spadek po zmarłym M. P. nabyły: L. K. oraz K. P. W oparciu o wyniki postępowania wyjaśniającego Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 6 lutego 2014 r. nr [...], orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W., oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], obr. [...], dla której Sąd Rejonowy w W., prowadzi księgę wieczystą KW [...], stanowiącej własność Gminy Miasta. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Gminę Miasta w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz brak jest przesłanek do uznania, że została ona nabyta na podstawie tej ustawy. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 27 lutego 2015 r. nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy w sprawie wskazuje, że A. P. zgodziła się na zawarcie, aktem notarialnym z dnia 9 lipca 1992 r., Repertorium A nr [...], umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w wyniku rokowań, dzięki czemu Gmina Miasta nabyła ją bez konieczności wszczynania procedury wywłaszczeniowej, o której mowa w art. 46 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r. Wojewoda wskazał również, że Starosta powinien zgromadzić materiał dowodowy umożliwiający dokonanie "analizy procesu zmian geodezyjnych na przestrzeni lat, tj. od dnia nabycia wywłaszczonych działek do dnia orzekania, aby w sposób jednoznaczny określić, czy działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] wchodzą w całości w skład wywłaszczonych działek nr: [...], [...] i [...], jak również dokumenty mogące mieć znaczenie dla dookreślenia planowanych działań na działkach będących przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie (bowiem cel wywłaszczenia, tj. budowa osiedla jednorodzinnego "A" wymaga doprecyzowania). Decyzją z dnia 23 lutego 2016 r. nr [...] Starosta orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, stwierdzając, że A. P. nie można uznać za poprzedniego właściciela w rozumieniu art. 4 pkt 4 i art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ w art. 4 pkt 4 ustawodawca określił poprzedniego właściciela jako osobę, która została pozbawiona prawa własności bądź w wyniku wywłaszczenia, bądź na podstawie innych tytułów. Wyrażenie "pozbawić" bliskie jest pojęciu "odebrać", za pozbawionych właścicieli nie mogą się zatem uważać osób, które z własnej woli zgodziły się na zawarcie umowy sprzedaży, co potwierdza notatka służbowa. Wskazał również, że w umowie sprzedaży ani w żadnych dokumentach towarzyszących, które udało się zgromadzić w przedmiotowej sprawie, nie określono celu, na jaki przedmiotowe nieruchomości zostały nabyte do zasobu nieruchomości Gminy Miasta. Wskazano, że zgodnie z informacją z Wydziału Inwestycji, Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego z dnia 16 grudnia 2015r. działki nr [...], [...] i [...] stanowią pas drogowy drogi publicznej - id. N.. Natomiast działka nr [...] - ul. K. - na mocy Uchwały Rady Miasta [...] z dnia 10 września 2013r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. na obszarze W. O. G. i rejonu ulicy Ch. - została przeznaczona pod drogę publiczną". W związku z tym stwierdził, iż zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej pod drogę publiczną, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia wniosły L. K. oraz K. P., zarzucając naruszenie art. 4 pkt 4 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie, że wnioskodawcy nie są podmiotami uprawnionymi do żądania zwrotu nieruchomości nabytych przez Gminę Miasta w drodze umowy z dnia 9 lipca 1992 r. oraz uznanie, iż art. 216 ust. 2 pkt 3 nie znajduje zastosowania do nieruchomości nabytych w drodze umowy cywilnoprawnej na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ I instancji wnikliwego rozpatrzenia i analizy znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów w postaci: a) decyzji Urzędu Miasta z dnia 21 grudnia 1989 r. znak [...] zatwierdzającej projekt podziału działki [...], b) decyzji Urzędu Miasta z dnia 10 stycznia 1990 r. znak [...] zatwierdzającej projekt podziału działki [...] i [...], c) pisma Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego z dnia 26 października 1989 r. dotyczącego rokowań w sprawie wykupu gruntów osiedla "A", d) notatki służbowej z dnia 15 maja 1992 r. w sprawie wykupu od A. P. terenów przeznaczonych pod osiedle "A", art. 21 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych poprzez jego nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie, że działki nr [...], [...] i [...] stanowią drogę publiczną w rozumieniu wskazanego przepisu, pomimo, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jedynie, że znajdują się one w pasie drogowym, nadto w odniesieniu do działki nr [...], że stanowi ona drogę publiczną, pomimo, iż droga ta nie istnieje, a ma jedynie charakter planowany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 18 sierpnia 2016 r., Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda potwierdził, że umowa sprzedaży z dnia 9 lipca 1992 r. nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...], [...] i [...] zawarta została na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, o czym świadczy zapis w akcie notarialnym, zgodnie z którym stawający "przedkładają uchwałę Rady Miasta z dnia 29 maja 1992 roku numer [...] upoważniającą Zarząd Miasta do nabycia do zasobu gruntów nieruchomości położonych przy ulicy Chopina przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego miasta na budownictwo mieszkaniowe, obejmującą między innymi działki numer [...], [...]. Ww. uchwała została wydana m.in. na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, który stanowił, iż "gminy mogą tworzyć zasoby gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń na obszarach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda wyjaśnił, że w niniejszej sprawie na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej Prezydent Miasta wydał w dniu 6 grudnia 1988 r. zarządzenie nr [...], w którym określił "granice gruntów o łącznym obszarze około 15,5151 ha w mieście W. w rejonie ulic Ch. i N. pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne - w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego tego miasta zatwierdzonym uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 11 grudnia 1984 r. i w planie realizacyjnym zagospodarowania osiedla o nazwie roboczej "A", zatwierdzonym decyzją Nr [...] właściwego organu z dnia 11 sierpnia 1986 r.". W § 2 zarządzenia zostały wymienione działki, które zostały objęte tymi granicami - w tym część działki nr [...] oraz działka nr [...], stanowiące własność A. P. Następnie decyzjami Z-cy Kierownika Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami i Rolnictwa: z dnia 21 grudnia 1989 r. nr [...] zatwierdzono projekt podziału działki nr 138 na działki nr [...], [...] i [...] oraz z dnia 10 stycznia 1990 r. nr [...] zatwierdzono projekt podziału m.in. działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Zgodnie z zapisem w projekcie podziału działki nr [...] sporządzono go "na podstawie planu realizacyjnego Os. A, decyzja UM w W. nr [...] z dnia 11 sierpnia 1986", natomiast według zapisu na dole strony 2-giej ww. decyzji z dnia 10 stycznia 1990 r. nr [...] działka nr [...] była "przedmiotem wykupu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne — zgodnie z w/w planem realizacyjnym o nazwie roboczej "Osiedle A" w W. Wojewoda wskazał na pismo z dnia 28 października 1989 r., którym zawiadomiono m.in. A. P. o dacie i miejscu rokowań w sprawie wykupu gruntu położonego na terenie budownictwa jednorodzinnego osiedla "A" w W. oraz na notatkę z dnia 15 maja 1992 r. w sprawie wykupów terenów "A", w której stwierdzono, że "Pani P., oraz Pani T. działająca w imieniu rodziców podtrzymują propozycję Pani T.". Według Wojewody powyższe dokumenty potwierdzają okoliczność przeprowadzenia rokowań, które były obowiązkowe w świetle art. 53 ustawy wywłaszczeniowej (w brzmieniu na dzień 6 grudnia 1988 r. -po zmianie w 1991 r. było to art. 49). Z art. 136 u.g.n. wynika, że roszczeniem o zwrot mogą być objęte nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast będące przedmiotem niniejszej sprawie działki nr [...] [w wyniku podziału której powstały m.in. działki nr [...], [...], [...], [...] (która podzieliła się następnie na działki nr [...], [...]], [...] (w wyniku podziału której powstały m.in. działki nr [...] i [...]) i [...], nie zostały objęte taką decyzją, lecz nabyte przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, zawartej na podstawie ustawy wywłaszczeniowej. Przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości wywłaszczonych w tym trybie jest art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., który stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Z przepisu tego wynika, że obejmuje on swoim zakresem całość aktu prawnego, a co za tym idzie dotyczy wszystkich sposobów nabycia nieruchomości w tej ustawie ujętych - czyli oprócz decyzji wywłaszczeniowej również formę umowy cywilnoprawnej. Tym samym za wadliwe uznał Wojewoda wyłączenie z kręgu podmiotów uprawnionych do zwrotu nieruchomości obu wnioskujących. Wojewoda zwrócił uwagę, że istotą postępowań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie celu, na jaki została ona wywłaszczona oraz ustalenie czy cel ten udało się zrealizować. Z dokumentów archiwalnych zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika, iż działki nr [...] (w wyniku podziału której powstały m.in. działki nr [...], [...], [...], [...] (która podzieliła się następnie na działki nr [...] i [...])), [...] (w wyniku podziału której powstały m.in. działki nr [...] i [...]) i [...] były przeznaczone pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, którego definicję zawiera art. 16 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej (w brzmieniu na dzień 6 grudnia 1988 r.) - przez skoncentrowane budownictwo jednorodzinne rozumie się budowę na gruntach, o których mowa w ust. 1, w formie zorganizowanej przestrzennie co najmniej 10 domów jednorodzinnych lub małych domów mieszkalnych albo domów mieszkalnych wraz z budynkami gospodarczymi związanymi z indywidualnym gospodarstwem rolnym. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość nie może być użyta na cel inny niż określony w akcie o wywłaszczeniu, w tym przypadku akcie notarialnym. Jednolite stanowisko doktryny oraz utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wskazują, iż cel wywłaszczenia należy rozumieć bardzo ściśle. W sytuacji - jak w niniejszej sprawie - w której w dokumentach powiązanych z aktem wywłaszczeniowym wskazano go w sposób ogólny, bez określenia, co dokładnie miało powstać na danej nieruchomości (jakie części składowe np. konkretne budynki, drogi itp.), należało szczegółowy cel wywłaszczenia odczytać (doprecyzować) z uwzględnieniem innych dokumentów, np.: treści decyzji lokalizacyjnej, pozwolenia na budowę, planu zagospodarowania terenu. Z materiałów zgromadzonych w sprawie nie można jednak ustalić, co dokładnie miało być usytuowane na obecnych działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - droga czy dom. Z protokołu oględzin nieruchomości z dnia 23 lipca 2013 r. wynika, że ww. osiedle nie powstało, co oznacza, iż cel nie został zrealizowany, co potwierdza również treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym stwierdzono, że w dniu nabycia nie była niezbędna na jakikolwiek ceł publiczny. Również brak jakichkolwiek działań po wykupie, zmierzających do realizacji konkretnej inwestycji np.: pozwolenie na budowę, decyzja lokalizacyjna. Odnosząc się do kwestii ważności decyzji z dnia 11 sierpnia 1986 r. nr [...], w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego osiedla "A", Wojewoda wyjaśnił, że utrata jego ważności nie miała wpływu na wiarygodność odtworzonego na jego podstawie celu wywłaszczenia. Odnosząc się natomiast do ustaleń organu związanych ze zlokalizowaniem na wskazanych działkach dróg i sklasyfikowaniem ich jako drogi publiczne, Wojewoda wskazał, że kwestie te wymagają przeprowadzenia dodatkowej, wnikliwej analizy, czy drogi znajdujące się na działkach nr [...], [...], [...] stanowią drogi publiczne w znaczeniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, albowiem potwierdzenie tych okoliczności skutkować powinno odmową zwrotu ww. działek lub ich części. Organ I instancji, bez uprzedniej analizy przyjął, iż drogi znajdujące się na terenie ww. działki są drogami publicznymi, nie wykazując prawdziwości tego twierdzenia w treści zaskarżonej decyzji. Wojewoda podzielił argumentację odwołujących w odniesieniu do działki nr [...] stwierdzając, że przeznaczenie nieruchomości w planie na cel drogowy nie przesądza jeszcze o charakterze przyszłej drogi. Wojewoda wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby przedmiotowe nieruchomości stanowiły drogi w znaczeniu ustawy o drogach publicznych. W aktach sprawy organu I instancji nie ma dokumentów związanych z formalnym zaliczeniem wskazanych nieruchomości do jednej z kategorii dróg publicznych, tj. odpowiednich uchwał. Nie ma również informacji Zarządu Drogowego dla Powiatu P. i W., z której wynikałoby, iż na działkach nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] znajdują się elementy układu drogowego drogi publicznej. W opinii organu II instancji, niewystarczającym dokumentem w tym zakresie jest pismo Urzędu Miejskiego z dnia 16 grudnia 2015 r. nr [...], na które powołał się Starosta, a w którym stwierdzono, że działki nr [...], [...] oraz działka nr [...] stanowią pas drogowy drogi publicznej, tj. ulicy N. Ponadto zwrócić należy uwagę na zapisy protokołu oględzin nieruchomości z dnia 23 lipca 2013 r., tj. działka nr [...] "w części stanowi drogę gruntową", a działka nr [...] "wchodzi w skład ul. N., porośnięta trawą i chwastami, niezabudowana". Wynika z nich, że dwie ww. działki tylko w części stanowią drogi gruntowe. Kolejnymi dwiema obligatoryjnymi przesłankami uznania drogi za drogę publiczną są: możliwość korzystania z niej przez każdego zgodnie z przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Mając na uwadze obligatoryjne przesłanki uznania drogi za drogę publiczną w postaci możliwość korzystania z niej przez każdego zgodnie z przeznaczeniem sprawa wymaga jednoznacznego ustalenia, czy działki nr [...], [...], [...] i [...] wchodzą w skład dróg publicznych oraz czy w całości, czy w części. Potwierdzenie tej okoliczności powinno skutkować odmową zwrotu przedmiotowych nieruchomości. Z kolei w przypadku ustalenia, iż ww. działki nie są drogami publicznymi, w związku z faktem, iż dotychczas zebrany materiał dowodowy wskazuje na brak realizacji celu wywłaszczenia, powinny one podlegać zwrotowi. Pozostałe działki, będące przedmiotem mniejszego postępowania, tj. działki nr: [...], [...], [...], [...], na których nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, co potwierdza zebrany materiał dowodowy (vide: protokół oględzin nieruchomości z dnia 23 lipca 2013 r.), jak również Starosta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podlegają zwrotowi na rzecz spadkobierców byłej właścicielki. Wyjaśnić należy że, zgodnie z treścią art. 140 ust. 1 u.g.n., w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, którego wysokość nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu. Wskazać również trzeba, iż ust. 3 ww. przepisu stanowi, że "jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości". Jak wynika z powyższego, operat szacunkowy stanowi istotny dowód w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślenia wymaga fakt, że niedopuszczalne jest sporządzenie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, sformułowaną w art. 15 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji zasad wynikających z art. 7 i 8 k.p.a. i przepisów Rozdziału 4 powołanej ustawy, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej załatwienia zgodnie z art. 104 k.p.a. W tym miejscu należy wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 139/11, który wprawdzie zapadł w innym stanie faktycznym, jednak ma w kontekście niniejszej sprawy znaczenie uniwersalne, zgodnie z którym, skoro w sprawie zachodzi konieczność sporządzenia operatu szacunkowego, to wiąże się to z przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, a " (...) operat (...) musi być sporządzony w trakcie postępowania przed organem 1 instancji – albowiem w sytuacji, gdy organ drugiej instancji zleciłby sporządzenie operatu szacunkowego - takie działanie naruszyłoby ww. zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 kpa, bowiem de facto sprawa w tym zakresie zostałaby rozstrzygnięta w postępowaniu jednoinstancyjnym ". Niedopuszczalnym jest zatem sporządzenie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, sformułowaną w art. 15 k.p.a. Wobec powyższego konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1753/06, " operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W art. 15 kp.a. została sformułowana jedna z podstawowych dla procedury administracyjnej zasad - zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Respektowanie tej zasady oznacza, iż organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do >faktycznego< rozpoznania sprawy w jednej tytko instancji". W tym miejscu należy wskazać, za treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 700/10, iż "decyzja kasacyjna organu odwoławczego pozostaje w zgodzie z treścią art. 138 § 2 K.p.a., gdyż konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części - poprzez obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego o operat szacunkowy i dokładne wyliczenia zwaloryzowanego odszkodowania z uwzględnieniem treści art. 140 ust. 2 w związku z art. 217 ust. 2 u.g.n. determinuje przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W przeciwny, razie, gdyby organ II instancji uzupełnił postępowanie w przedmiotowej (...) zakresie mogłoby dojść z kolei do naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 K.p.a. " Pomimo, iż powyższy wyrok zapadł przed nowelizacją z dnia 3 grudnia 2010 r., która wprowadziła m.in. nowe brzmienie przepisu art. 138 k.p.a., w ocenie Wojewody, twierdzenie w nim wyrażone jest aktualne. Na poparcie jego aktualności należy przywołać treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 263/12, w którym czytamy, iż "nie ulega (...) wątpliwości, że sporządzanie na nowo operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania. Uzasadnia to konieczność zastosowania przez organ odwoławczy przepisu 138 § 2 K.p.a. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Ponowne sporządzenie operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej". Tak samo stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w jeszcze nieprawomocnym wyroku z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 522/14, wydanym w zbliżonym stanie faktycznym: "organ odwoławczy wyjaśnił, że z art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że operat szacunkowy stanowi istotny dowód w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Sporządzenie operatu szacunkowego jest niedopuszczalne na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, sformułowaną w art. 15 K.p.a. Sporządzenie operatu w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby ponadto naruszenie prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tej jej części, która wiąże się z rozstrzygnięciem o rozliczeniach finansowych. Stanowisko to w ocenie Sądu jest prawidłowe i uprawniało organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia". Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1408/11 i z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt I OSK 955/12, które również dotyczyły spraw o zwrot nieruchomości. Zgodnie z pierwszym z nich "dowód w postaci operatu szacunkowego, od którego zależy wysokość zwracanego odszkodowania za odjęcie prawa własności, ma znaczenie kluczowe dla organów orzekających i dla podmiotów występujących o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Strony muszą mieć zatem możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania sformułowana w art. 15 kpa jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego Organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach. Konieczność sporządzenia w sprawie operatu szacunkowego na nowo uzasadniała zatem, z powyżej wskazanych przyczyn, zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa. Pogląd, że potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa Naczelny Sąd Administracyjny wyraził już w wyroku z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. II OSK 1756/06 (publ. ONSAiWSA 2009/2/33) oraz w wyroku z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. I OSK 175/09 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) ". Z kolei w drugim z wyżej przytoczonych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "poczynienie prawidłowych ustaleń w tym zakresie gwarantuje jedynie ponownie wykonany operat, poprzedzony szerokimi badaniami rynku. Okoliczności, które będą ustalone na podstawie tego dowodu zważywszy na przedmiot sprawy uznać należy za istotne dla rozstrzygnięcia. (...). Przeprowadzenie w trybie art. 136 kpa dowodu z operatu rzeczoznawcy na okoliczność wartości zwracanej nieruchomości, w okolicznościach niniejszej sprawy pozostawałoby w sprzeczności z art. 15 kpa. Zgodnie z uregulowaniami tej normy postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota dwuinstancyjności postępowania sprowadza się do tego, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Pogwałcenie zasady dwuinstancyjności godziłoby w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i stanowić by mogło rażące naruszenie prawa (zob. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 84) ". W związku z powyższym wskazać należy za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1827/12, od którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1192/13, iż "zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 138 § 2 K.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą ważne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sytuacja taka zaistnieje wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. Brzmienie art. 138 § 2 K.p.a. zdanie drugie (przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy) nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne, o których mowa w tym przepisie. Organ I instancji jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Wiążące prawnie są także oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania". Reasumując, ponieważ konieczny do wyjaśnienia, wskazany i opisany w uzasadnieniu niniejszej decyzji, zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie a ponadto w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 k.p.a., Wojewoda zobligowany był wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła Gmina Miasta. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 136, art. 137, art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. oraz art. 6 i art. 7 k.p.a. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Gmina Miasta wskazała, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza tezy jakoby nabycie przez Gminę spornych nieruchomości nastąpiło w warunkach innych niż wolnorynkowe i z tego względu nie podlegają one zwrotowi w trybie u.g.n. W ocenie Gminy Miasta organ odwoławczy nie zauważył, że zgodnie z art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, nieruchomości przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne nie mogły podlegać wywłaszczeniu w trybie tej ustawy. Nadto strona skarżąca podniosła, że nie ma możliwości dokonania zwrotu wchodzących w skład dróg publicznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewoda podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, polega zatem na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja jest decyzją kasacyjną, na mocy której Wojewoda Pomorski uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej w skrócie jako "k.p.a." Z tych przyczyn rzeczą Sądu była ocena prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Poczynione powyżej uwagi teoretyczne, przeniesione na grunt rozpoznawanej sprawy, uzasadniały twierdzenie, że w tej sprawie zasadne było wydanie zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy zastosowanie tego trybu uzasadniał z jednej strony stwierdzeniem, że wywłaszczenie spornych nieruchomości nastąpiło w trybie ustawy z dnia 24 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, z drugiej strony koniecznością dokonania wyczerpujących ustaleń, iż część z tych nieruchomości jest zajęta pod drogi publiczne, co wykluczałoby ich zwrot oraz sporządzenia operatu szacunkowego w toku ponownie przeprowadzonego postępowania przed organem pierwszej instancji co do pozostałych nieruchomości podlegających zwrotowi. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zakres postępowania dowodowego wyznacza treść przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Od prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego zależy sposób, w jakim powinno być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku L. K., K. P. i M. P. prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n." Stosownie bowiem do treści art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli - stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. W przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. sformułowano legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z przytoczonych przepisów wynika, że uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tylko nieruchomość, która spełnia wskazane w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. warunki, może być uznana za zbędną i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest więc ustalenie, czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Przy czym przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Należy przy tym podkreślić, że zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nie została ona użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z dnia 24 października 2001 r., sygn. SK 22/01 (OTK ZU nr 7/2001, poz. 216) wyraźnie wskazał, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji, który - dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" - tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia (vide uzasadnienie wyroku TK z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. K 6/05 – Dz. U. nr 59, poz. 369). W niniejszej sprawie wywłaszczenia dokonano pod rządami ustawy z dnia 24 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie z art. 69 ust. 1 tej ustawy nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Do daty wejścia w życie u.g.n. przepisy prawa nie zakreślały dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia dat związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Przepisy aktualnie obowiązującej u.g.n. w dacie jej wejścia w życie przewidywały w art. 137 ust. 1, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. art. 137 ust. 1 u.g.n. znowelizowano poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r., a termin 10 lat od 22 września 2004 r. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (OTK-A z 2014 r., z. 3, poz. 31) orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji. W cytowanym wyroku wskazano, że ustawowych norm określających termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz termin zrealizowania tego celu nie można stosować do sytuacji zaistniałej przed wejściem w życie przepisów określających te terminy. Przed wejściem ich w życie, terminy te nie były bowiem normatywnie określone, wskutek czego rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jak również zrealizowanie tego celu nie było - dla potrzeb stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych – normatywnie ograniczone jakimkolwiek terminem. Podobne stanowisko - odnośnie interpretacji pojęcia zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonej pod rządami ustawy z 1958 r., wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. I OSK 514/11. (wyrok dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W świetle powyższych uwag teoretycznych należało stwierdzić, że zasadniczą kwestią w każdej sprawie o zwrot nieruchomości nabytej na rzecz Gminy w trybie ustawy z dnia 24 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, jest dokładne określenie celu wywłaszczenia (nabycia), a ponadto kwestia jego realizacji. W tym miejscu zauważyć należy, iż w umowie sprzedaży spornych nieruchomości na rzecz Gminy Miasta – akt notarialny z dnia 9 lipca 1992 r., rep. A nr [...] zawarto zapis, iż stawający przedkładają uchwałę Rady Miasta z dnia 29 maja 1992 r. nr [...] upoważniającą Zarząd Miasta do nabycia do zasobu gruntów nieruchomości położonych przy ul. Ch. przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego miasta na budownictwo mieszkaniowe, obejmującą między innymi działki nr [...], [...]. Tym samym strony tej umowy przyznały, że sprzedaż przedmiotowych nieruchomości służy realizacji wymienionej uchwały Gminy. Natomiast uchwała ta wydana została na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, zgodnie z którym gminy mogą tworzyć zasoby gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń na obszarach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć należy, iż zgodnie z cytowanym wyżej przepisem, celem utworzenia zasobów gruntów gmin jest zabudowa miast i wsi, a przepis ten jedynie przykładowo poprzez użycie pojęcia "w szczególności" wymienia "realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego". O realizacji celu wywłaszczenia poprzez zawarcie umowy sprzedaży spornych nieruchomości świadczy także pismo z dnia 28 października 1989 r., którym zawiadomiono A. P. o mających mieć miejsce w siedzibie Urzędu Miejskiego w dniu 10 listopada 1989 r. rokowaniach "w sprawie wykupu gruntu położonego na terenie budownictwa jednorodzinnego osiedla A w W.". Powyższe okoliczności świadczą w ocenie Sądu w sposób oczywisty, iż nabycie przez Gminę Miasta spornych nieruchomości nastąpiło w trybie określonym w art. 49 ustawy z dnia 24 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości na cel określony w art. 11 ust. 1 tej ustawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje również, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, albowiem osiedle mieszkaniowe na przedmiotowych nieruchomościach nie powstało. To z kolei przesądza, iż nieruchomości te winny zostać zwrócone stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n., co wymaga wykonania operatu szacunkowego. Sąd podziela utrwalone stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które zostało wyczerpująco wskazane w zaskarżonej decyzji, iż operat szacunkowy winien być wykonany w toku postępowania przed organem I instancji tak aby nie naruszyć zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – art. 15 k.p.a. A zatem wskazane wyżej okoliczności uzasadniały wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Odrębną kwestię stanowi okoliczność, iż według organu I instancji części spornych nieruchomości (działki nr: [...], [...], [...], [...]) stanowią pas drogowy drogi publicznej, a działka [...] została przeznaczona pod drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przy czym organ odwoławczy nie kwestionuje tego, iż nieruchomości zajęte pod drogi publiczne nie mogą podlegać zwrotowi w trybie określonym w rozdziale 6 u.g.n., lecz to, że organ I instancji nie zgromadził dowodów wystarczających dla uznania, iż nieruchomości te stanowią drogi publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. z 2015 r., poz. 460 ze zm. – dalej jako "ustawa o drogach publicznych"). Z powyższym stanowiskiem Wojewody należy się zgodzić. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Stosownie do art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z dyspozycji powyższego przepisu wynika zakaz przenoszenia ich własności na rzecz innych podmiotów aniżeli Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Z tego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wywiedziono, że drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 20103 r., I OSK 345/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (por. uchwała SN z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85). Na gruncie spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego jaką jest budowa drogi publicznej, stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004/2/72; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 3334/01, niepublikowany; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 921/05, niepublikowany). Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Zrealizowanie zatem na nieruchomości objętej wnioskiem drogi publicznej stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. W takiej sytuacji zbędne jest badanie przesłanek z art. 137 pkt 1 i 2 tej u.g.n. Niedopuszczalne jest bowiem orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I OSK 361/08, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji drugorzędne znaczenie ma realizacja celu towarzyszącego wywłaszczeniu. Jednakże w ocenie Sądu podzielić należy stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, iż organ I instancji nie zgromadził materiału dowodowego pozwalającego dokładnie wyjaśnić, iż wzmiankowane nieruchomości stanowią drogi publiczne, co wyklucza ich zwrot. Starosta oparł to ustalenie na informacji Wydziału Inwestycji, Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego z dnia 16 grudnia 2015 r. (dot. działek nr: [...], [...], [...]) oraz na uchwale Rady Miasta [...] z dnia 10 września 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wejherowa na obszarze W. O. G. i rejonu ulicy Ch. (dot. działki nr. [...]). Należy jednak mieć na uwadze, iż podstawowymi "wyróżnikami drogi publicznej są dwa elementy: nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii" (R.A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Warszawa 2008, s. 43; por. także rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 11 września 2007 r., [...], Wspólnota 2007, nr 40, s. 29, LEX nr 298765). Nieograniczony dostęp do drogi stanowi element definicji drogi publicznej o charakterze materialnym, natomiast zaliczenie drogi do jednej z kategorii dróg publicznych stanowi wyróżnik formalny (R.A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym..., s. 43). W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2008 r. (I SA/Wa 383/08, LEX nr 496206) stwierdzono, że "Nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą z 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej". Podobnie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 31 marca 2008 r. (II SA/Kr 1285/07, LEX nr 485816) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że: "Decydujące o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, jest jej zaliczenie do jednej z kategorii dróg publicznych. (...) Jednocześnie należy przyjąć, że zaliczenie w odpowiedniej formie drogi do jednej z kategorii dróg publicznych decyduje o statusie tej drogi jako drogi publicznej tylko wtedy, gdy droga ta spełnia wymogi określone w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne, prawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie przewidzianej prawem - tj. w formie uchwały. O tym więc, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych (...)". Formy zaliczenia dróg do jednej z kategorii dróg publicznych zostały określone w postaci katalogu zamkniętego w ustawie o drogach publicznych i obejmują zarówno rozporządzenie, jak i akty prawa miejscowego. Zaliczenie drogi do kategorii dróg krajowych odbywa się w formie rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu, wydawanego w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw administracji publicznej, spraw wewnętrznych oraz Ministrem Obrony Narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych sejmików województw, a w miastach na prawach powiatu - opinii rad miast (art. 5 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Aktualnie obowiązuje w powyższym zakresie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 września 2009 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (Dz. U. Nr 161, poz. 1283), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. Zaliczenie do kategorii pozostałych dróg publicznych następuje w drodze uchwały, wydawanej w przypadku zaliczenia do drogi: 1) wojewódzkiej - przez sejmik województwa, działający w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw transportu oraz obrony narodowej (por. art. 6 ust. 2 ustawy o drogach publicznych); 2) powiatowej - przez radę powiatu, działającą w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast (por. art. 6a ust. 2 ustawy o drogach publicznych); 3) gminnej - przez radę gminny, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (por. art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). W przedmiotowej sprawie konieczne było zatem ustalenie przez organ i instancji, czy nieruchomości (działki nr: [...], [...], [...]) oraz działka [...] stanowią drogi publiczne. Ustalenia te winny opierać się na wskazaniu odpowiedniego aktu prawnego zaliczającego konkretna drogę do jednej z kategorii dróg publicznych oraz ustaleniu nieograniczonej podmiotowo możliwość korzystania z tej drogi. Takich ustaleń nie zawiera decyzja organu I instancji. To także uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a. oddalił skargę, jako niezasadną. Sąd na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym.