VII SA/Wa 1995/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi M J na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M J kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M J ("skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], wydana w postępowaniu nadzorczym, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] października 2009 r., znak: [...], Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] ("inwestor") pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, na działkach nr ew. [...],[...][...],[...],[...], w [...]przy ul. [...] i [...]. Pismem z 3 października 2016 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Wskazał, że jest właścicielem działki nr ew. [...] sąsiadującej bezpośrednio z inwestycją objętą tą decyzją. Podał, że decyzja ta narusza jego interes prawny poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego budynku usytuowanego ścianą w ostrej granicy z jego nieruchomością, w oparciu o zgodę organu na odstępstwo od warunków technicznych, która to nie została w ogóle uzasadniona. Decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...] , Wojewoda [...] ("Wojewoda") odmówił, po rozpoznaniu ww. wniosku, na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, "k.p.a."), stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2009 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że kwestionowania decyzja nie jest dotknięta żadną z wad nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Została wydana na wniosek i zgodnie z jego zakresem, nadto w oparciu o dokumenty do niego załączone; przedmiotowa inwestycja jest zgodna z decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2007 r. nr [...] o warunkach zabudowy, a sposób jej usytuowania nie narusza prawa. Wprawdzie została zlokalizowana w ostrej granicy z działkami nr ew. [...] i [...] ale nastąpiło to w oparciu o postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2009 r., po uzyskaniu upoważnienia Ministra Infrastruktury, udzielające zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanym budynku na działce nr ew. [...]bezpośrednio przy granicy ww. działek. Wojewoda wskazał przy tym, że zarzut naruszenia art. 9 Prawa budowlanego nie może być rozpatrywany w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności ww. decyzji; odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych zostało udzielone w odrębnym trybie, miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy o pozwoleniu na budowę i mogło być zaskarżone w odwołaniu od kwestionowanej decyzji. Natomiast w niniejszej sprawie znaczenie ma sam fakt wydania dla przedmiotowej inwestycji postanowienia z [...] października 2009 r. nr [...], którym Prezydent Miasta [...] udzielił zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków techniczno-budowlanych. Odwołanie od decyzji Wojewody z zachowaniem terminu złożył skarżący, kwestionując ocenę tego organu dokonaną w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że z samego faktu, iż stronie przysługiwało prawo do zaskarżenia postanowienia wyrażającego zgodę na odstępstwo od przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (w odwołaniu do decyzji), nie wynika jeszcze, by organ zwolniony był w niniejszej sprawie z obowiązku dokonania oceny prawidłowości wydania powyższego postanowienia. W konsekwencji skarżący nie zgodził się z Wojewodą, aby ten badając kwestionowaną decyzję mógł ograniczyć się tylko do stwierdzenia, że ww. postanowienie (w oparciu o art. 9 ustawy Prawo budowlane) zostało wydane. Po rozpatrzeniu tego odwołania, decyzją z [...] czerwca 2018 r. (wskazaną na wstępie), GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] grudnia 2017 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, jak również, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wyłącznie w przypadku niewątpliwego ustalenia wystąpienia przynajmniej jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. I dalej, GINB podał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji; "Prawo budowlane"), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor powinien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Jak wynika z akt sprawy, inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działkami nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...]) na cele budowlane. Ponadto inwestor przedłożył decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...]lutego 2007 r., nr [...], ustalającą na rzecz [...] sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalno-usługowego z garażem, parkingiem i infrastrukturą techniczną, na działkach nr ew. [...][...] w [...] przy ul. [...] (przeniesioną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2007 r., nr [...] , na rzecz inwestora). Tym samym, jak stwierdził GINB, w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił następnie, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Dokonana analiza (którą to organ zawarł w uzasadnieniu) nie wykazała, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2009 r., naruszały rażąco ustalenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2007 r. o warunkach zabudowy, jak również, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją rażąco uchybiały przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji, "rozporządzenie"). W szczególności, wobec stanowiska skarżącego, GINB zauważył, że Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...] dotyczącego upoważnienia do udzielenia zgody inwestorowi na odstępstwo od § 12 ust 1 pkt 2 rozporządzenia, umożliwiającego wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej budowie budynku mieszkalnego na działce budowlanej nr ew. [...] bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr ew. [...] i [...] , przy ul. [...] w [...] , pismem z [...] października 2009 r. upoważnił Prezydenta Miasta [...] do wyrażenia takiej zgody w drodze postanowienia. Natomiast Prezydent Miasta [...] postanowieniem z [...] października 2009 r. zgodę na takie odstępstwo wyraził. Art. 9 Prawa budowlanego dopuszcza odstępstwo od przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Wydane w oparciu o wskazaną normę prawną postanowienie znosi, w granicach określonych w tym orzeczeniu, konieczność zachowania przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 Prawa budowlanego. W kontekście postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności istotne jest, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 9 Prawa budowlanego ma charakter uznania administracyjnego; z tego też powodu nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa decyzji wydanej w konsekwencji oceny dokonanej w rozstrzygnięciu ją poprzedzającym. Nadto GINB dodał, że ocena zgodności z prawem zastosowania art. 9 Prawa budowlanego wiązałaby się z koniecznością dokonania wykładni tego przepisu, a w szczególności określenia kiedy zachodzą "przypadki szczególnie uzasadnione". GINB, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślił przy tym, że naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych, a ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Organ odwoławczy wskazał też w ww. kontekście, że prawne ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości związane ze sporną inwestycją nie stanowi o rażącym naruszeniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Sam fakt, że przedsięwzięcie ogranicza nieruchomości sąsiednie w ich zagospodarowaniu nie oznacza jeszcze, że przedsięwzięcie zostało zaprojektowane z naruszeniem prawa. GINB dodał, że zatwierdzony projekt budowlany spornych budynków wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną został opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Projekt ten został również pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2009 r. nie jest więc obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów Prawa budowlanego oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2018 r. złożył M J, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2009 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2018 roku, i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowego zespołu budynków wielorodzinnych w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 2. art. 7, 77 §1, 8, 10, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania oraz zasady wysłuchania stron, jak również poprzez naruszenie zasad, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in., że Prezydent Miasta [...] zobowiązany był do przeprowadzenia oceny zaistnienia szczególnie ważnych względów, uzasadniających zastosowanie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych; podejmując "decyzję" o wyrażeniu zgody na odstępstwo organ powinien bowiem dokonać wnikliwej oceny stanu sprawy poprzez analizę treści przepisu, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowania nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt, stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, oceny proponowanych rozwiązań w świetle wiedzy technicznej etc. Informacja o planowanym sposobie zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, zobowiązywała zatem organ do przeprowadzenia pogłębionej analizy w zakresie relacji pomiędzy planowanymi inwestycjami na obu działkach sąsiednich pod kątem możliwości ich współistnienia, braku wzajemnego wykluczenia, zachowania przepisów prawa budowlanego, w tym w szczególności rozporządzenia oraz zasady poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Złożenie wniosku, o jakim mowa w art. 9 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, powinno w okolicznościach konkretnej sprawy wiązać się z koniecznością przedstawienia dość szczegółowych rozwiązań technicznych w zakresie planowanych odstępstw, tak by organ, dokonujący jego oceny, mógł uwzględnić również konieczność ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W przedmiotowej sprawie działania takie nie miały miejsca, a organ niejako automatycznie przyjął wyjaśnienia inwestora za wystarczające uzasadnienie udzielenia zgody na odstępstwo. Nie negując przedstawionej przez organ odwoławczy interpretacji pojęcia "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), skarżący stwierdził jednak, że jest to jeden ze sposobów jego interpretacji. W ocenie skarżącego, tzw. luzy decyzyjne, z których korzysta organ przy wydawaniu decyzji, są związane przede wszystkim z koniecznością oceny stanu faktycznego lub istotnych jego elementów, a wobec tego jawne wyjście poza granice tych luzów, czy też wykorzystanie ich w celu innym niż określone w przepisach prawnych, może stanowić podstawę do stwierdzenia, że naruszenie prawa miało charakter rażący. Ponadto, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności niniejszej sprawy, przedstawiona przez organ odwoławczy argumentacja, zdaniem skarżącego, nie zwalniała go z obowiązku dokonania oceny prawidłowości wydania postanowienia Prezydenta Miasta [...]postanowienia z [...] października 2009 r., skoro było ono elementem stanu faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, która w ocenie skarżącego rażąco naruszyła prawo. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, albowiem decyzje wydane w sprawie nie zostały poprzedzone prawidłową analizą w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i art. 9 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. I tak, rozwijając tę ocenę, Sąd zauważa, że kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2009 r. nr [...]. Zatem, jak z powyższego wynika, zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, którego celem jest wyłącznie ustalenie, czy wystąpiła któraś z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z wad wymienionych w tym przepisie jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Zważyć przy tym należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Przy czym, rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Niemniej, nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana/kwestionowana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Zważyć przy tym trzeba (za Naczelnym Sądem Administracyjnym), że restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że winna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. "Przyjęcie poglądu przeciwnego w znacznym stopniu ograniczałoby stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych, zważywszy także na to, że w art. 156 § 2 k.p.a. nie zostały ustanowione granice czasowe do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Poza tym, szersza wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi" (v. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18). Kierując się powyższym i podzielając w pełni wskazaną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2, a przy tym dostrzegając wyjątkowość ww. unormowania, Sąd stwierdza, że w sprawie zabrakło pełnej analizy w kontekście tego przepisu w związku z okolicznościami istotnymi dla skarżącego i konsekwentnie przez niego podnoszonymi. Stanowiska wyrażone w uzasadnieniach obu wydanych decyzji nie tyle bowiem oparte są na koniecznej w kwestii spornej ocenie, co na poglądach wskazujących w istocie "na brak możliwości" dokonania takowej. Stąd też, zdaniem Sądu, zarzuty skargi są w pełni trafne. Dla wykazania wadliwości działania organów orzekających Sąd zauważa, że wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2009 r. nr [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce [...] pozwolenia na budowę obejmującą zespół budynków wielorodzinnych wraz z infrastrukturą na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...]), skarżący wskazał na wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, poprzez zaakceptowanie projektu budowlanego przewidującego usytuowanie jednego z budynków (na działce nr [...]) w ostrej granicy m.in. z jego nieruchomością o nr ew. [...]. Dokumentacja budowlana zatwierdzona kwestionowaną decyzją potwierdza powyższy sposób lokalizacji inwestycji, zaś z akt postępowania zakończonego tą decyzją wynika, że na wniosek inwestora (złożony w trakcie trwania postępowania o wydanie pozwolenia na budowę), Prezydent Miasta [...] postanowieniem z [...] października 2009 r. nr [...] , na podstawie art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, udzielił zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej budowie budynku mieszkalnego na działce budowlanej nr ew. [...]bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Uzasadnienie tego postanowienia wskazuje na złożenie wniosku przez inwestora o wydanie zgody na odstępstwo w ww. trybie art. 9, wydanie przez Ministra upoważnienia do wyrażenia takiej zgody i stwierdzenie, że wprowadzone odstępstwo nie pogorszy warunków, w tym użytkowych działki i obiektu. Ten też stan kwestionował skarżący podnosząc, że nie uzasadniono (szczególnymi okolicznościami) potrzeby zastosowania w niniejszej sprawie ww. art. 9 Prawa budowlanego. To też, zdaniem skarżącego, świadczy o wydaniu badanej decyzji z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 9 ust. 1 tej ustawy i § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. W decyzji I instancji, organ odnosząc się do powyższego zagadnienia, wskazał jedynie na to, że w niniejszym postępowaniu ważne jest tylko to, że postanowienie wyrażające zgodę na odstępstwo zostało wydane. Oceny tej Sąd nie podziela; owszem, rację ma organ wskazując, że ww. postanowienie jako niezaskarżalne mogło być kwestionowane w odwołaniu od decyzji, ale fakt jego niezaskarżalności (odrębnym środkiem - zażaleniem) nie powoduje (wbrew argumentacji organu), że nie może być ono obecnie oceniane, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na jego podstawie. Sąd w pełni zgadza się bowiem ze skarżącym, że postanowienie to stanowiło element stanu faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia końcowego; miało znaczenia dla jego prawidłowości, i wymagało wobec tego zbadania w niniejszym postępowaniu nadzorczym – z uwzględnieniem okoliczności podnoszonych przez skarżącego, dotyczących m.in. skutków wywołanych wydaniem tego postanowienia. Postanowienia wydanego w przedmiocie zgody na odstępstwo nie można bowiem traktować jako merytorycznie odrębnego od postępowania zmierzającego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Zatem, wobec "odstąpienia" od dokonania właściwej analizy, decyzję organu I instancji, Sąd uznał za wadliwą i co najmniej przedwczesną. W ocenie Sądu, pełnej analizy spornego zagadnienia zabrakło także na etapie II instancji; organ odwoławczy również nie rozważył bowiem wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącego (w omawianej kwestii spornej) i odstąpił od zbadania czy ww. postanowienie o wyrażeniu zgody na odstępstwo jest zgodne z przepisami prawa; wadliwie bowiem przyjął, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter uznania administracyjnego, a w takim przypadku nie można mówić o oczywistym, rażącym naruszeniu prawa. Stanowiska tego Sąd także nie podziela i zauważa, że art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego nie tyle oparty jest na uznaniu administracyjnym, co posługuje się pojęciem nieostrym; niemniej nie oznacza to, że nie może dojść do rażącego jego naruszenia, w sytuacjach oczywistych – ewidentnie wskazujących na to, że nie ziściła się przesłanka w nim wskazana, a wobec tego zgoda na odstępstwo nie mogła być w oparciu o ten przepis udzielona. Sąd stwierdza jednocześnie, że w niniejszej sprawie, wobec braku rozważań co do prawidłowości udzielenia zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych (tak w postanowieniu o wyrażeniu zgody na odstępstwo, jak i w badanej decyzji), należało (kierując się stanem sprawy z daty wydania kwestionowanego aktu) ustalić, czy zastosowanie art. 9 ust. 1 mogło mieć w tym przypadku miejsce, a tego na żadnym etapie nie uczyniono; w tym też Sąd upatruje wadliwości w działaniu organów obu instancji, uznając decyzje wydane w sprawie za oparte na niepełnej analizie. Sąd dostrzega przy tym, że zgodnie z ww. art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu wówczas obowiązującym), (tylko) w przypadkach szczególnie uzasadnionych ustawodawca dopuścił odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie mogło powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Na podstawie art. 9 ust. 2, właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udzielał bądź odmawiał zgody na odstępstwo. Zatem, wskazana instytucja mogła znaleźć zastosowanie wyłącznie "w przypadku szczególnie uzasadnionym", co oznacza, że w każdej konkretnej sprawie organ właściwy obowiązany był ocenić, czy może uznać je za taki szczególny przypadek, i zezwolić na modyfikację szczegółowych i bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. To zaś wymagało uwzględnienia treści przepisu, od którego ma być udzielone odstępstwo i zbadania (w jego kontekście) ukształtowania nieruchomości, stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, oceny proponowanych rozwiązań. Warto przy tym dostrzec, że zgodnie z orzecznictwem, za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu ww. art. 9 ust. 1, należy uznać sytuację, kiedy inwestor pomimo posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przeznaczenia tej nieruchomości na takie cele - zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (wobec ograniczeń wynikających z przepisów, w tym prawa miejscowego) nie może realizować swojego prawa (por. wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 381/06). Zatem, posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego klauzulą generalną opartą na zastosowaniu pojęcia nieostrego, wymagało od organu analizy sprawy, w efekcie wykazania konieczności/celowości/zasadności zastosowania tej regulacji i udzielenia na jej podstawie zgody na odstępstwo (por wyrok NSA z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1835/16). Co przy tym równie istotne, od dokonania oceny w ww. zakresie, nie zwalniało organu uzyskanie upoważnienia Ministra do udzielenia takiej zgody (wskazane upoważnienie nie obliguje bowiem organu do pozytywnego załatwienia wniosku). Wobec tego, że w niniejszej sprawie ani w postanowieniu z [...] października 2009 r. wydanym na podstawie ww. art. 9 ust. 1 i 2, ani w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji z tej samej daty, nie wskazano powodów, dla których uznano, że zachodzi podstawa do wyrażenia zgody na odstępstwo od §12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, należało wyjaśnić, czy te powodu, rzeczywiście istniały. Z tych też przyczyn Sąd podziela zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. art. 9 ust. 1 tej ustawy i § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia; rację ma bowiem skarżący podnosząc, że organy orzekające nie były "zwolnione" z obowiązku dokonania oceny prawidłowości wydania postanowienia z [...] października 2009 r., którym organ udzielił zgody na odstępstwo, w wyniku czego jeden z projektowanych budynków wielorodzinnych zlokalizowano w ostrej granicy z jego nieruchomością. Sąd podziela również stanowisko skarżącego, że od oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia, organy orzekające winny uzależnić stwierdzenie zgodności wydanej decyzji z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który obligował organ do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Nie budzi przy tym wątpliwości, że stosownie do § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanego orzeczenia), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikały inne wymagania, budynek na działce budowlanej należało sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Skoro więc zaprojektowano budynek w ostrej granicy (w sposób odbiegający od tej regulacji), to należało wyjaśnić, czy postanowienie stanowiące podstawę dla akceptacji takiego rozwiązania, zostało wydane z zachowaniem przepisów prawa (nie tylko w zakresie formalnym), w istocie – czy nie jest ono dotknięte wadą nieważności. Należało przy tym wziąć pod uwagę, że jak wywodzi skarżący, powyższe uniemożliwiło mu racjonalne zagospodarowanie i wykorzystanie jego działki, w zgodzie z wydaną 4 sierpnia 2009 r. decyzją o znaku: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową przewidzianą do realizacji na działce nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] . Należało także uwzględnić treść wniosku o wyrażenie zgody na odstępstwo i przywołane tam okoliczności. Brak rozważenia tych kwestii Sąd ocenia jako istotne naruszenie przepisów postępowania, bo mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Stąd też, orzekając ponownie, Wojewoda winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu, i raz jeszcze zweryfikować badaną decyzję z odniesieniem się do ww. zagadnienia, dając temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W tej sytuacji, nie przesądzając końcowego wyniku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.