II SA/Ol 139/19

Dnia 21 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lidzbarku Warmińskim na uchwałę Rady Gminy Kiwity z dnia 30 marca 2006 r., nr XXX/170/06 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Kiwity stwierdza nieważność § 8 ust. 1. załącznika do zaskarżonej uchwały. W dniu 23 stycznia 2019 r. Prokurator Rejonowy w Lidzbarku Warmińskim (dalej jako: "skarżący", "prokurator") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem organu, uchwałę Rady Gminy w Kiwitach z dnia 30 marca 2006 r., nr XXX/170/06 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Kiwity (dalej jako: "regulamin") w części dotyczącej § 8 ust. 1 załącznika do uchwały (błędnie określonego w skardze jako § 8 ust. 1 uchwały), wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie. Skarżący wskazał, że zgodnie z treścią § 8 ust. 1 regulaminu urząd zawiera umowę na wniosek przyszłego odbiorcy, po spełnieniu przez niego warunków technicznych przyłączenia oraz wylegitymowania się tytułem prawnym nieruchomości. Zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego w postaci art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej jako "u.s.g.") i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. DZ. U. z 2017 r., poz. 328 ze zm., dalej jako "u.z.z.w.") poprzez uznanie, że wymienione przepisy stanowią podstawę prawną do nałożenia w drodze uchwały obowiązku przedstawienia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której wniosek dotyczy. Dodatkowo zarzucił istotne naruszenie art. 84, 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP poprzez zobowiązanie obywateli do ponoszenia ciężarów nieprzewidzianych ustawą, podczas gdy organy władzy mogą działać tylko na podstawie i w zakresie przewidzianym przez prawo. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania dodatkowych warunków w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przepisami takimi nie mogą być przywołane w uchwale art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 19 u.z.z.w. Podkreślił, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Przepisy u.z.z.w., a także aktów wykonawczych, nie przewidują możliwości wprowadzania w regulaminie dodatkowych warunków uzależniających zawarcie umowy od ich spełnienia. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kiwity uznał skargę za zasadną i wniósł o umorzenie postępowania. Wskazał, że w obecnie obowiązującym regulaminie, przyjętym przez organ uchwałą nr III/15/19 z dnia 15 lutego 2019 r., nie ma zakwestionowanego przez prokuratora zapisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. . 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał więc na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W myśl tej zasady w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym, każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. W konsekwencji, jeżeli akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy – istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r, SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W myśl art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 1 u.z.z.w. Przepis ten upoważnia organ stanowiący gminy do uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Stosownie do art. 19 ust. 2 u.z.z.w. regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Realizacja tak określonej delegacji powinna uwzględniać niewątpliwie cele jak i rozwiązania systemowe zawarte w u.z.z.w., ale również ogólną specyfikę realizacji powierzonych gminie zadań, w tym ich charakter wynikający z innych przepisów rangi ustawowej. Przepisy obowiązującego prawa powinny bowiem być ze sobą spójne. Ponadto uwzględnić należy, że w art. 19 ust. 1 u.z.z.w. ustawodawca wprost wskazał, że przedmiotowy regulamin jest aktem prawa miejscowego. Natomiast art. 87 ust. 2 Konstytucji RP zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Regulamin ma być więc aktem normatywnym zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące. Odnosząc powyższe rozważania do treści zakwestionowanego skargą § 8 ust.1 załącznika do uchwały wskazać należy, że w myśl art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Z kolei w myśl art. 6 ust. 3 u.z.z.w. umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; 3) praw i obowiązków stron umowy; 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; 5)ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Natomiast art. 6 ust. 4 u.z.z.w. stanowi, że umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Żaden z przywołanych wyżej przepisów nie nakłada na odbiorcę usług obowiązku "wylegitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości", jak postanowiono w zaskarżonym § 8 ust. 1 regulaminu. Rozwiązanie to wykracza poza ramy delegacji ustawowej i wprowadza ograniczenia i utrudnienia w zawarciu umowy, których nie przewiduje u.z.z.w. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1142/17( publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), przywołanym w skardze, w myśl którego organ stanowiący gminy narusza przepisy u.z.z.w. wprowadzając nieprzewidziane przez u.z.z.w. utrudnienia przy zawieraniu umowy o dostarczenie wody lub odprowadzanie ścieków, poprzez ustanowienie obowiązku udokumentowania pewnych faktów, których wykazania u.z.z.w. nie wymaga i które nie są uzasadnione w świetle jej przepisów, a także ograniczając możliwość zawarcia umowy przez osobę, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym i uzależnienie jej od decyzji przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Organ stanowiący gminy nie może narzucić treści umowy na dostarczanie wody, wobec obowiązującej powszechnie zasady swobody zawierania umów. W myśl art. 3531 k.c. strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Z unormowania tego wynika, że ograniczyć to prawo może tylko przepis rangi ustawowej. Skoro ustawodawca w treści art. 6 ust. 3 u.z.z.w określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej (art. 6 ust. 1), to brak jest podstawy prawnej dla wprowadzania w regulaminie dodatkowych ograniczeń, czy też obowiązków dla odbiorcy usług, z którym umowa ta ma być zawarta. Mimo utraty mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały na skutek uchylenia jej uchwałą Rady Gminy Kiwity nr III/15/19 z dnia 15 lutego 2019 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy Kiwity, brak jest podstaw do umorzenia postępowania sądowego, o co wnioskował organ, gdyż zaskarżona uchwała mogła w przeszłości wywołać skutki prawne, zatem zasadne jest stwierdzenie jej nieważności w części opisanej w wyroku, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a.