I OSK 105/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3348/18 w sprawie ze skargi E.T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 października 2018 r. nr KOA/3121/Zs/18 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 18 października 2018 r., nr KOA/3121/Zs/18, w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, wyrokiem z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3348/18, oddalił skargę. Wyrok ten, podobnie jak pozostałe wyroki sądów administracyjnych przywołane poniżej, jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył E. T., reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez Sąd wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, 2. art. 77 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie przez Sąd całego materiału dowodowego, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stworzył domniemanie faktyczne, że AWZ będący przedmiotem postępowania posiadał cechy ostateczności, 3. art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnej, a przede wszystkim obiektywnej analizy materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie oraz dokonanie tej analizy przez Sąd nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a jedynie wybranych fragmentach materiału dowodowego, tj. w szczególności z pominięciem okoliczności, iż przedmiotowy AWZ stanowił postawę wpisu w ewidencji gruntów i budynków prowadzoną przez Starostę Żyrardowskiego w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] na rzecz F. W., S. W. i Z. W., co stwarza domniemanie faktyczne, że podstawę wpisu stanowiła decyzja - Akt Własności Ziemi mający cechy ostateczności, 4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niejasne i niewystarczające wskazanie faktów, które zostały uznane za udowodnione, dowodów na których oparto treść wyroku oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności, 5. błąd w ustaleniach faktycznych, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na uznaniu, że na podstawie AWZ nr [...] nie dokonano żadnych wpisów w ewidencji gruntów, podczas gdy AWZ stanowił podstawę wpisu własności nieruchomości nr [...] (dawny nr [...], [...], [...], [...]) na rzecz F. W., S. W. i Z. W. w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Powiatu Żyrardowskiego w stosunku do działki [...], co stanowi potwierdzenie ostateczności AWZ. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt. 1 p.p.s.a. wniósł o: 1. uchylenie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie: 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – dalej jako "p.p.s.a.") w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, że w sytuacji, gdy strona w petitum skargi kasacyjnej przytoczy wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie wiążąc go z zarzutem naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, nie jest uzasadnione dyskwalifikowanie takiej skargi kasacyjnej, z powołaniem się na niespełnienie wymogów konstrukcyjnych związanych z prawidłowym przedstawieniem podstaw kasacyjnych, wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. Taki sposób prezentacji zarzutów skargi kasacyjnej ogranicza jednak jej skuteczność z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w tej skardze argumentację "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 28 sierpnia 2014 r., I GSK 565/13). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd I instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18). W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo). Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna w znacznej mierze nie spełnia tak określonych wymogów. W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że część wstępna skargi kasacyjnej, w której powinny zostać zawarte zarzuty skargi kasacyjnej, została w dużej mierze zbudowana wadliwie z naruszeniem art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest w ograniczonym stopniu możliwa do usunięcia w drodze rozumowania przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym może być zrealizowany obowiązek, nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., II FSK 776/10 i powołane tam orzecznictwo). Wskazać należy, mając powyższe na uwadze, że zakres postępowania wyjaśniającego możliwego do przeprowadzenia przez organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia jest ograniczony. Zgodnie bowiem z art. 218 § 2 k.p.a. postępowanie wyjaśniające może być w tego rodzaju sytuacjach przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie. Pamiętać należy, że postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę art. 218 § 1 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., III OSK 874/21). Tak więc postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. ograniczone jest do analizy posiadanej dokumentacji i danych zebranych w prowadzonych przez ten organ ewidencjach bądź rejestrach. Oznacza to, że w omawianym trybie nie potwierdza się stanów faktycznych ani ocen prawnych niewynikających wprost z posiadanej dokumentacji, ewidencji lub rejestru (wyrok NSA z 22 października 2021 r., I OSK 594/21). Skoro zakres postępowania wyjaśniającego możliwego do przeprowadzenia przez organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia jest ograniczony, to nie można skutecznie zarzucać organowi naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. argumentując, że organ powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skoro Wójt Gminy W. nie prowadzi ewidencji gruntów i budynków, to nie można skutecznie zarzucać temu organowi, że nie uwzględnił tego, że AWZ stanowił podstawę wpisu własności nieruchomości nr [...] (dawny nr [...], [...], [...], [...]) na rzecz F. W., S. W. i Z. W. w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Powiatu Żyrardowskiego w stosunku do działki [...] Należy również wskazać, że Sąd I instancji nie stosował art. 107 § 3 k.p.a., podobnie jak nie stosował art. 7, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a., a zatem nie mógł naruszyć tych przepisów. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.).