II SA/Bd 15/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]. W dniu [...] października 2018 r. skarżąca D. G. (dalej "skarżąca") złożyła w Miejsko Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w N. nad N. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką Z. O.. Do wniosku skarżąca dołączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności nr [...], mocą którego Z. O., urodzona [...] maja 1933 r., została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustalony znaczony stopień niepełnosprawność datuje się od [...] sierpnia 2004 r. i ma charakter stały. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Burmistrz N. nad N. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką Z. O., powołując się na okoliczność nie spełnienia w sprawie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.), tj. wymogu aby niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym kwestionując prawidłowość decyzji organu I instancji, powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, podkreślając że Trybunał Konstytucyjny w wyroku tym orzekł, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z art. 32 Konstytucji RP. Skarżąca wskazała także, że po trzydziestu latach pracy musiała ją przerwać, żaby opiekować się bardzo chorą, aktualnie leżącą i bez kontaktu oraz ruchu matką, wymagającą całodobowej opieki, którą to opiekę sprawuje strona od 8 lat. Wyjaśniła też, że utrzymuje się z renty rodzinnej po zmarłym mężu. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, stwierdzając że skarżącej nie przysługuje wnioskowane świadczenie, gdyż ma ona ustalone prawo do renty rodzinnej po zmarłym mężu, a zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Organ podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne przyznaje się osobom, które rezygnują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a celem tego świadczenia jest zabezpieczenie socjalne dla osób, które nie posiadają żadnego innego źródła utrzymania. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jej uchylenia i przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca zarzuciła SKO zastosowanie w sprawie art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w nieaktualnym brzmieniu, gdyż w wersji nieistniejącej w obrocie prawnym od 2010 r. Podkreśliła, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a obecnie obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka, ale przyznanej tylko i wyłącznie w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, co jak podkreśliła nie ma miejsca w jej przypadku, gdyż choć posiada ona prawo do reny rodzinnej po zmarłym mężu, to jednak nie posiada ona żądanego innego prawa do świadczeń emerytalno-rentowych, a więc nie występuje zbieg praw, o którym mowa w tym przepisie. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że renta rodzinna nie została ujęta w katalogu rent wymienionych w art. 3 pkt 5 omawianej ustawy. Tym samym, zdaniem skarżącej, otrzymywana przez nią renta rodzinna nie stanowi przesłanki do odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto skarżąca podkreśliła, że jako osoba sprawująca osobistą opiekę nad matką, zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co wskazała w oświadczeniu z dnia [...] października 2010 r. Zarzuciła też organowi niezgodne z treścią ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdzanie, że świadczenie pielęgnacyjne jest formą zabezpieczenia dla osób, które nie posiadają żadnego innego źródła utrzymania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przytaczając wersję przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji, SKO podkreśliło, że przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia jest niemożliwe nie ze względu na fakt, iż niepełnosprawność matki skarżącej powstała po 25 roku życia, lecz z uwagi na okoliczność, że skarżąca ma ustalone prawo do renty rodzinnej. Nie można bowiem pobierać jednocześnie renty rodzinnej i świadczenia pielęgnacyjnego, tak jak nie można uzyskiwać dochodu z pracy zarobkowej i pobierać świadczenie pielęgnacyjne, gdyż do tego ostatniego uprawniona jest osoba sprawująca opiekę, która nie ma ustalonego prawa do świadczenia z innego systemu zabezpieczenia społecznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w wersji obowiązującej przed wejściem w życie (14 października 2011 r.) zmiany ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 6 lit. b tiret pierwszy ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2011 r., Nr 205, poz. 1212). Przepis ten przed wprowadzeniem wskazanej zmiany stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Rację ma skarżąca, że w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji, przepis ten (oznaczony aktualnie jako art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) obowiązywał w wersji nadanej wskazaną ustawą zmieniającą, a nie w wersji przytoczonej przez SKO w uzasadnieniu decyzji, stanowiącej przedmiot skargi. W odpowiedzi na skargę SKO przytoczyło już przedmiotowy przepis w brzmieniu obowiązujący w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji, podtrzymując stanowisko, że okoliczność, iż skarżąca ma ustalone prawo do renty rodzinnej wyklucza możliwość przyznania stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu twierdzenie to jest nieprawidłowe, gdyż nie znajduje uzasadnienia normatywnego w treści przepisów art. 17 ust. 5 lit. a i art. 3 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2220, dalej powoływanej jako "uśr"). Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie natomiast do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, określającego negatywne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, świadczenie to nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr sprowadza się do tego, aby uniemożliwić przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom mającym ustalone prawo do określonych w tym przepisie świadczeń. Nie ulega jednak wątpliwości, w świetle treści tego przepisu, iż tylko w sytuacjach ściśle w nim wskazanych prawo do świadczeń pielęgnacyjnych nie przysługuje. Słusznie podniosła strona skarżąca, że wśród katalogu świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr ustawodawca wymienił rentę rodzinną z tytułu śmierci małżonka, ale przyznaną w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Zbieg praw do świadczeń oznacza sytuację, w której jedna osoba spełnia warunki do otrzymania więcej niż jednego świadczenia. Zastosowanie zatem przesłanki wyłączającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, wymaga stwierdzenia nie tylko okoliczności, iż osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne ma ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka, ale także że prawo to zostało przyznane tej osobie w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Żeby zatem nie przyznać osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne przedmiotowego świadczenia, konicznym jest wystąpienie obu tych okoliczności łącznie, tj. zarówno okoliczności, iż dana osoba ma ustalone prawo renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka, jak też okoliczności, że prawo to zostało przyznane tej osobie w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 59/19; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1085/14; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 801/18; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 327/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2577/13 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Zaprezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie nie tylko w literalnej treści przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, ale również w uzasadnieniu rządowego projektu ww. ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (druk nr 3897), zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych z dniem 14 października 2011 r. Z projektu tego wynika, iż zamysłem ustawodawcy było pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego osób mających prawo do renty rodzinnej po zmarłym małżonku w przypadku zbiegu prawa do świadczeń emerytalnych po myśli art. 95 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako "uoeir z FUS"). Stosownie do art. 95 uoeir z FUS osoba uprawniona do kilku świadczeń emerytalno-rentowych może wybrać świadczenie, które chce pobierać, z reguły jest to świadczenie wyższe. Zdarza się więc, że osoba mająca prawo do emerytury lub renty pobiera wyższą rentę rodzinną po zmarłym małżonku. To stwarza sytuację, zgodnie z obecnym brzmieniem przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, że osoba pobierająca rentę lub emeryturę nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a osoba mająca prawo do emerytury lub renty wybierająca po zmarłym małżonku wyższą rentę rodzinną ze świadczenia pielęgnacyjnego może korzystać. Wprowadzenie przedmiotowej zmiany ma więc ujednolicić sytuację prawną tych osób. Przywołane uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej nie wspomina o rencie rodzinnej unormowanej w art. 65 (i nast.) uoeir z FUS, a więc w przepisie określającym przesłanki nabycia prawa do renty rodzinnej (przyznanej samoistnie), i nie definiującym sytuacji zbiegu prawa do świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, jak czyni to art. 95 uoeir z FUS. Skoro więc, jak wykazano, negatywną przesłankę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stanowi w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, przyznanie prawa do renty rodzinną z tytułu śmierci małżonka, ale jedynie w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, to tym samym samo ustalenie w sprawie, że skarżąca otrzymuje renetę rodziną z tytułu śmierci małżonka jest niewystarczające do stwierdzenia braku prawa skarżącej od otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Konieczne bowiem jest także w takiej sytuacji ustalenie, że prawo do reny rodzinnej z tytułu śmierci małżonka zostało przyznane skarżącej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Z sytuacją zbiegu renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka z innym świadczeniem emerytalno-rentowym mielibyśmy do czynienia w przedmiotowej sprawie wówczas, gdyby skarżąca, oprócz prawa do renty rodzinnej po zmarłym mężu, miała prawo do jeszcze innych świadczeń emerytalno-rentowych. Tego jednak ustalenia, w wyniku nieprawidłowej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, w sprawie zabrakło. Nie wynika ono także z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a skarżąca zaprzeczyła, iż w jej przypadku wystąpił zbieg praw do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Odmówienie więc skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczności przyznania jej prawa do renty rodzinnej zmarłym małżonku, bez poczynienia wskazanego ustalenia dotyczącego zbiegu praw, o którym mowa art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, stanowi zatem o istotnym naruszeniu w sprawie zarówno materialnoprawnego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, jak i przepisów postępowania określonych w art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a w konsekwencji uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jako decyzji niezgodnej z prawem. Jednocześnie należy podkreślić, że sama okoliczność przyznania skarżącej renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka nie stanowił przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli spełnione są pozostałe ustawowe warunki do przyznania danego świadczenia. Renta rodzinna nie została bowiem ujęta w katalogu rent wymienionych w art. 3 pkt 5 uśr, a zatem brak jest podstaw do uznania, że można ją przypisać do zbioru objętego samym pojęciem renty, które to pojęcie ustawodawca wymienił także w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, w ramach wyszczególnienia okoliczności, których ustalenie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W analizowanej sprawie organ I instancji odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała po 25 roku życia (art. 17 ust. 1b uśr). SKO w zaskarżonej decyzji nie powtórzyło tego stanowisko organu I instancji. W tym zakresie wskazać należy, że w świetle treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, w którym badaniu poddane zostało zagadnienie stosowania art. 17 ust. 1b uśr, sądy prezentują jednolite stanowisko, zgodnie z którym w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b uśr jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później (jak w niniejszym przypadku), kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b uśr, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13. Skoro więc w sprawie organ I instancji oparł decyzję odmowną na tej części przepisu art. 17 ust. 1b uśr, która została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny, to tym samym oznacza to, że również decyzja organu I instancji istotnie narusza prawo, co czyni koniecznym uchylenie także tej decyzji. W tym stanie rzeczy biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę należy uwzględnić wskazania i wytyczne wynikające z niniejszego wyroku. W szczególności należy zastosować prawidłową wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr i poczynić w jego świetle konieczne ustalenia co do kwestii wystąpienia w sprawie zbiegu prawa do reny rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, jako relewantnej okoliczności dla zgodnego z prawem zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Należy także uwzględnić wskazania Sądu co do zakresu stwierdzonej przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b uśr i przy ocenie spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego pominąć kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.