I SA/Wa 2348/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Monika Sawa Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę. Decyzją z [...] października 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania M. P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2018 r., nr [...], o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko G. P. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyła M. P. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z [...] sierpnia 2018 r. M. P. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w wieku poniżej 18 roku życia. Decyzją z [...] września 2018 r. Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko G. P. z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] złożyła M. P. Decyzją z [...] października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2018 r. W uzasadnieniu ww. decyzji Kolegium wskazało, że kwestią sporną w sprawie jest ustalenie, czy dochód uzyskany z wyegzekwowania zaległych alimentów należy zaliczyć do dochodu rodziny, czy też nie. Organ podniósł, że zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm.), użyte w ustawie pojęcie dochodu oznacza dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych i przywołało treść przepisów tej ustawy definiujących dochód i dochód rodziny. Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że w roku 2017 wnioskodawczyni osiągnęła roczny dochód w wysokości [...] zł (po odliczeniu podatku należnego, składki zdrowotnej oraz składki na ubezpieczenie społeczne), który w dniu składania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego nie jest uzyskiwany, a zatem nie jest uwzględniony przy obliczaniu dochodu rodziny. Ponadto, z oświadczenia o dochodzie niepodlegającym opodatkowaniu za rok 2017 wynika, iż skarżąca uzyskała z tytułu pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, dochód w wysokości [...] zł, zaś kwota otrzymana na podstawie art. 27f ust. 8-10 ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych za 2017 r. wynosi 666,61 zł. Dodatkowo w 2017 r. komornik sądowy wyegzekwował na poczet alimentów i przekazał skarżącej kwotę [...] zł. Fakt ten potwierdza zaświadczenie z [...] sierpnia 2018 r. W związku z powyższym, roczny dochód rodziny wyniósł [...] zł, co miesięcznie daje [...] zł, a w przeliczeniu na osobę wynosi [...] zł i przekracza o [...] zł kwotę kryterium dochodowego dla rodziny skarżącej wynoszącą stosownie do art. 4 ust. 4 ustawy 1200 zł. W ocenie Kolegium, prawidłowo organ I instancji podzielił kwotę wyegzekwowaną przez komornika w 2017 roku na 12 miesięcy i doliczył do kwoty miesięcznego dochodu rodziny skarżącej. Organy administracji publicznej są zobligowane do działania na podstawie przepisów prawa, zgodnie z art. 6 kpa i zasadą praworządności wyrażonej w tym przepisie. Organy przyznające świadczenie wychowawcze nie mogą działać na podstawie uznania administracyjnego, ale konkretnej normy prawnej, nie posiadają również kompetencji do dokonywania oceny przepisów pod kątem szeroko rozumianej sprawiedliwości społecznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyła M. P. zarzucając organom nieprawidłowe przeliczenie dochodów za 2017 rok, co skutkowało wadliwą odmową przyznania świadczenia. Wyjaśniła, że na przekazaną przez komornika sądowego na poczet wyegzekwowanych alimentów w dniu [...] listopada 2017 r. kwotę [...] zł nakładają się alimenty zaległe za okres około 6 - 7 lat. Zatem, w ocenie skarżącej, kwota ta powinna być przeliczona zgodnie z latami niewypłacalności dłużnika alimentacyjnego, a do jej dochodu za 2017 r. powinna zostać doliczona tylko kwota alimentów należnych od 1 grudnia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. Wskazała, że wysokość przyznanych przez sąd alimentów na syna G, wynosi [...] zł miesięcznie i taka właśnie kwota, pomnożona przez miesiące w roku kalendarzowym 2017 r., powinna stanowić jej dochód nieopodatkowany. Wobec powyższego, skarżąca wniosła o przeliczenie kwoty [...] zł przekazanej przez komornika na poczet wyegzekwowanych zaległych alimentów podzielonych na lata niewypłacalności dłużnika alimentacyjnego i wliczenie do jej dochodu za 2017 r. tylko kwoty przeliczonej na miesiące od 1 grudnia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. Wniosła również o dopuszczenie jako dowodu w sprawie zaświadczenia od komornika sądowego z [...] listopada 2018 r. potwierdzającego powyższe dane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2018 r. odmawiającą przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko G. P. Powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było uznanie przez organy, że zostało przekroczone kryterium dochodowe na osobę w rodzinie skarżącej. Ustalając dochód rodziny skarżącej za rok 2017 organy wliczyły do tego dochodu otrzymane przez skarżącą w tym roku również zaległe alimenty na rzecz dziecka w łącznej kwocie [...] złotych. Taki sposób obliczenia dochodu za rok 2017 r. kwestionuje skarżąca podnosząc, że do dochodu jej rodziny należy zaliczyć tylko alimenty należne za rok bieżący, a nie zaległe alimenty. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017, poz. 1851 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. W myśl art. 5 ust. 3 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Z kolei art. 5 ust. 4 ustawy stanowi, że jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1 200 zł. W myśl zaś art. 2 pkt 2 ustawy, dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a, gdzie zawarto regulacje odnoszące się do sposobu rozliczenia dochodu uzyskanego i utraconego. Z powyższego wynika, że rokiem bazowym, z którego dochód jest miarodajny przy ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2018/2019 jest rok 2017. W kwestii dochodu i jego obliczania ustawa z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci odsyła do przepisów o świadczeniach rodzinnych (art. 2 pkt 1 ustawy). W obowiązującym stanie prawnym jest to ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952, ze zm.), która określa w art. 3 pkt 1 lit. a i c legalną definicję dochodu i sposób jego obliczania. Stosownie do powołanych przepisów, za dochód uznaje się po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2032, ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (lit. a), a także inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych enumeratywnie w nim wymienione, wśród których wskazano "alimenty na rzecz dzieci" (lit. c tiret 14). Pkt 2 art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi zaś, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny oznacza to sumę dochodów członków rodziny. W sprawie pozostaje bezsporne, że w roku bazowym 2017 r. skarżąca uzyskała od komornika sądowego wyegzekwowane od dłużnika alimentacyjnego alimenty na syna w kwocie [...] złotych, co potwierdza zaświadczenie komornika sądowego z [...] września 2018 r. Nie jest również kwestionowane, że rodzina skarżącej składa się z dwóch osób. Spór w sprawie dotyczy natomiast tego czy wliczeniu do dochodu rodziny skarżącej w roku bazowym (roku 2017) podlegać powinna cała kwota wyegzekwowanych od dłużnika alimentów czy też wyłącznie jej część obejmująca kwoty alimentów należnych od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. Odnosząc się do tego zagadnienia podnieść trzeba, że ustanawiając w art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych legalną definicję dochodu, w której wśród przysporzeń zaliczanych do dochodu wymieniono "alimenty na rzecz dzieci", ustawodawca nie zróżnicował tych alimentów ani z punktu widzenia okresu za jaki były na rzecz uprawnionego przekazywane, a więc czy były to alimenty bieżące czy zaległe, ani z punktu widzenia formy ich otrzymywania – dobrowolnie, bezpośrednio od zobowiązanego, czy też uzyskania za pośrednictwem organu egzekucyjnego. Zgodnie zatem z zakazem wprowadzania rozróżnień tam, gdzie prawodawca ich nie wprowadził (lege non distinguente nec nostrum est distinguere), uznać trzeba, że środki finansowe, przekazywane na rzecz dziecka tytułem alimentów, na potrzeby ustalenia dochodu należy traktować tak samo bez względu na to czy obejmują alimenty zaległe czy bieżące. Zasada wliczania do dochodu otrzymywanych na rzecz dzieci alimentów została zawarta we wskazanej wyżej definicji legalnej dochodu (art. 3 pkt 1 lit. c tiret 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Istotą tego rodzaju definicji - na co zwracał uwagę m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do uchwały z 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12 (ONSAiWSA 2013/3/40) - jest to, że ich treść nie podlega modyfikacji za pomocą jakichkolwiek reguł interpretacyjnych. Wyznaczają one bowiem sposób rozumienia i stosowania pojęć ustawowych. Nie można zatem zdefiniowanym za ich pomocą pojęciom normatywnym - w tym przypadku pojęciu dochodu - przypisywać znaczenia innego niż nadał im wprost ustawodawca. Przyjęcie postulowanej przez skarżącą wykładni pojęcia dochodu, która polegałaby na wliczaniu do dochodu za rok kalendarzowy, z którego dochody stanowią podstawę ustalania prawa do przedmiotowego świadczenia jedynie świadczeń alimentacyjnych w tym roku należnych, nie dość że nie znajdowałoby uzasadnienia w treści normatywnej przywołanej normy odczytywanej zgodnie z jej literalnym brzmieniem, to dodatkowo stwarzałoby sytuację, w której nie wiadomo jak należałoby kwalifikować te dochody, które stanowiły alimenty zaległe. Ustawa z 11 kwietnia 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie pozwala bowiem na zaliczenie tych dochodów, które stanowiły zaległe alimenty jako dochodu utraconego (por. art. 2 pkt 19 ustawy). W konsekwencji, kwoty zaległych alimentów, choć stanowiły realne i faktyczne przysporzenie dla rodziny (dochód), to w żadnej kategorii finansowej nie byłyby ujmowane. Jak zaś wskazano wyżej, ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci pozwala na otrzymanie wsparcia ze środków publicznych na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych pod warunkiem spełnienia określonych wymagań finansowych. W tym kontekście, tak dowolne podejście do podstawowej w tej mierze kategorii finansowej, istotnej przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego, byłoby nieuzasadnione. Prowadziłoby ono bowiem do działania niezgodnego z porządkiem prawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 maja 2018 r., I OSK 2619/17 i 11 lipca 2013 r., I OSK 2622/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2017 r., I SA/Wa 2040/16, dostępne w bazie CBOSA). Prawidłowo zatem organy przyjęły za podstawę przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko G. P. dochód rodziny, na który składały się zaległe świadczenia alimentacyjne za lata ubiegłe, jak i świadczenia bieżące. Otrzymane alimenty zasiliły bowiem budżet rodziny skarżącej w jednym i tym samym roku (rok kalendarzowy 2017). W rzeczywistości więc dla rodziny skarżącej stanowiły one dochód osiągnięty w roku kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. Z tych przyczyn, dołączone do skargi zaświadczenie komornika sądowego z [...] listopada 2018 r. potwierdzające, że przekazana skarżącej w listopadzie 2017 r. kwota alimentów stanowiła zaległe świadczenia alimentacyjne za lata ubiegłe pozostaje bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego, Sąd uznał za niezasadny zgłoszony w skardze wniosek o dopuszczenie dowodu z ww. zaświadczenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), orzekł jak w sentencji.