II OSK 2415/19

Dnia 26 maja 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 91/19 w sprawie ze skargi M. A. i R. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] solidarnie na rzecz M. A. i R. A. kwotę 394 (trzysta dziewięćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 91/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uwzględniając skargę skarżących, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w S. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Prezydent Miasta K., po kolejnym rozpoznaniu wniosku skarżących, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 11 garaży w granicy z działkami o nr ewid. [...] i [...] oraz rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu w K. przy ul. [...] na działce o nr ewid. [...]. Organ I instancji wskazał w szczególności, że warunek kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu nie został spełniony. Na terenie objętym analizą nigdzie nie występują budynki garażowe jako wyłączna funkcja terenu poszczególnych posesji, choć w ogólności organ dostrzegł, że w ramach zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej funkcja garażowa występuje na nieruchomościach objętych analizą. Pozostałe zaś warunki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p.", zostały spełnione. W szczególności wnioskowany przez inwestorów wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 0,39, a najwyższy wskaźnik zabudowy w analizowanym obszarze wynosi 0,39. Wskaźnik zabudowy podany przez inwestorów jest wielkością mieszczącą się we wskaźnikach występujących w analizowanym terenie. Również szerokość elewacji frontowej zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki oraz wysokość głównej kalenicy budynku frontowego mieszczą się w wartościach występujących w obszarze analizowanym. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli skarżący. Zaskarżoną decyzją SKO w S. utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji dotyczącą braku kontynuacji funkcji. Natomiast SKO wskazało, że nie jest także spełniony warunek w zakresie wskaźnika zabudowy działki, gdyż wnioskowany przez inwestorów wskaźnik zabudowy wynosi 0,45, a najwyższy wskaźnik w analizowanym terenie wynosi 0,39. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., art. 8 K.p.a. i 107 § 3 k.p.a., a także art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zarzucili nadto błąd w ustaleniach faktycznych. W odpowiedzi na skargę SKO w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 91/19, uwzględniając skargę, po pierwsze, wskazał, że skarżący w toku postępowania wskazywali, że zmieniają wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na wartość 0,39. Ta zaś wartość mieści się we wskaźnikach występujących w analizowanym obszarze. Ustalenia organu II instancji, że wnioskowany przez inwestorów wskaźnik zabudowy wynosi 0,45 i nie może być w tej wielkości ustalony w decyzji o warunkach zabudowy, pozostają w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Po drugie, odnośnie kontynuacji funkcji zabudowy, Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowym wielokrotnie już wskazywano, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym terenie (por. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17). Pojmowanie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu trzeba traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która karze rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania trenu, w tym jego zabudowy. Nie można uznać, że dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektów tożsamych z obiektami istniejącymi. Kontynuacja funkcji nie oznacza wymogu istnienia w obszarze analizowanym zabudowy identycznej z zabudową planowaną (por. wyrok WSA w Lublinie z 5 grudnia 2018 r., II SA/Lu 677/18; wyrok NSA z 11 stycznia 2019 r., II OSK 3505/18). W sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej nie jest wykluczona zabudowa usługowa. Budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą bowiem nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także uzupełniająca zabudowa usługowa (np. garaże). Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z zabudową istniejącą, pełniąc funkcje uzupełniające wobec wiodącej funkcji mieszkaniowej. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. Należało więc uznać, że stanowisko organów wskazujące na niespełnienie warunku kontynuacji zabudowy pozostaje w sprzeczności z przedstawioną wykładnią art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i narusza wskazany przepis prawa materialnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło SKO w S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarzonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że przed organem II instancji doszło do naruszenia przepisów postepowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej, ponieważ za ich pomocą nie podważono skutecznie oceny wypowiedzianej przez Sąd I instancji, który stwierdził, że "stanowisko organów wskazujące na niespełnienie warunku kontynuacji zabudowy pozostaje w sprzeczności z przedstawioną wykładnią art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i narusza wskazany przepis prawa materialnego". Ma bowiem rację Sąd I instancji, że kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2014 r., II OSK 1944/12). Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy; nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., II OSK 305/12). Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jedną z istniejących funkcji lub wskazuje na uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony; nie jest wadliwy wniosek, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II OSK 586/11); budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą nie tylko budynki tego samego rodzaju, lecz także obiekty uzupełniające tę zabudowę (por. wyrok NSA z 13 marca 2014 r., II OSK 2501/12). A zatem wbrew sformułowanym zarzutom skargi kasacyjnej "zasada dobrego sąsiedztwa" może obejmować dopuszczalność lokalizacji obiektu o funkcji "garażowej" pomiędzy zabudową mieszkaniową jednorodzinną/wielorodzinną, nawet jeżeli funkcja mieszkaniowa jest przeważająca na terenie objętym analizą urbanistyczno-architektoniczną. To bowiem zależy od okoliczności konkretnej sprawy, tj. jakie funkcje występują na danym terenie, czy ustalona na tej podstawie funkcja dla nowej zabudowy nie koliduje z tymi, które już istnieją na danym terenie. W tej zaś sprawie, co było przedmiotem ustaleń organów planistycznych, w analizowanym terenie występowała funkcja garażowa w połączeniu z zabudową jednorodzinną i wielomieszkaniową. Nie można zatem z omawianych względów stwierdzić braku kontynuacji funkcji. Stąd uprawniony wniosek, że funkcja wyłączenie garażowa nowej zabudowy może stanowić funkcję uzupełniającą dla istniejącej w sąsiedztwie funkcji zabudowy mieszkaniowej. Ponadto nie wykazano aby nieruchomość, na której planowana jest inwestycja, była chroniona z punktu widzenia innych względów, np. konserwatorskich, jeśli chodzi o zachowanie określonego układu urbanistyczno-architektonicznego terenu. Odnośnie zaś wskazywanej ilości zespołu 11-stu garaży nie wykazano aby z uwagi na pozostałe parametry zabudowy realizacja tej ilości garaży nie była możliwa na przedmiotowej nieruchomości (jako oceniono m.in. ustalony parametr zabudowy "0,39", o jaki wnioskowali skarżący, mieści się we wskaźnikach występujących w analizowanym obszarze i oceny tej nie podważono w skardze kasacyjnej). Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.