II SA/Sz 235/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 30 października 2018 r. nr XLV/1323/18 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie określenia wysokości opłat za dzierżawę nabrzeży Gminy Miasto Szczecin oraz za korzystanie z infrastruktury portowej nabrzeży i Portu Jachtowego przy Wyspie Grodzkiej oddala skargę. 1. W dniu 30 października 2018 roku Rada Miasta Szczecin podjęła uchwałę nr XLV/1323/18 w sprawie zmiany uchwały w sprawie określenia wysokości opłat za dzierżawę nabrzeży Gminy Miasto Szczecin oraz za korzystanie z infrastruktury portowej nabrzeży i Portu Jachtowego przy Wyspie Grodzkiej. W drodze w/w uchwały, na podstawie jej § 1 ust. 1, zmieniono § 1 ust. 4 pkt 3 uchwały Nr XLI/1179/18 Rady Miasta Szczecin z dnia 22 maja 2018 r. w sprawie określenia wysokości opłat za dzierżawę nabrzeży Gminy Miasto Szczecin oraz za korzystanie z infrastruktury portowej nabrzeży i Portu Jachtowego przy Wyspie Grodzkiej (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2018r. poz. 2875), który otrzymał następujące brzmienie "z opłat przystaniowych, o których mowa w § 7 ust. 4 pkt 1 i 2 zwolnione są jednostki pływające pasażerskie, turystyczne, rekreacyjne, historyczne, szkolne, okręty Marynarek Wojennych biorące udział w wydarzeniach organizowanych lub współorganizowanych przez Gminę Miasto S. lub objętych Mecenatem lub Patronatem Prezydenta Miasta S., a także biorące udział w innych działaniach związanych z promocją Miasta". Obie w/w uchwały zostały podjęte przez Radę Miasta S. na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej przywoływana jako: "u.s.g."), art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej przywoływana jako: "u.g.n."), art. 8 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3, 4a i 4b w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach (dalej przywoływana jako: "u.p.p.m.") oraz art. 3 oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (dalej przywoływana jako: "u.g.k."). 2. W skardze z dnia 15 stycznia 2019 r. Prokurator Rejonowy S. - P. w S. zarzucił § 1 ust. 1 uchwały nr XLV/1323/18 Rady Miasta Szczecin z dnia 30 października 2018 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie określenia wysokości opłat za dzierżawę nabrzeży Gminy Miasto Szczecin oraz za korzystanie z infrastruktury portowej nabrzeży i Portu Jachtowego przy Wyspie Grodzkiej istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 8 ust. 4a i 4b u.p.p.m., w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie przez Radę Miasta S. bez podstawy prawnej innych podmiotów zwolnionych od ponoszenia opłat portowych niż te wskazane w ustawie. W ocenie Prokuratora Rejonowego postanowienie o możliwości zastosowania przez gminę zwolnień z opłat portowych lub przystaniowych dla podmiotów innych niż określonych w ustawie stanowi przekroczenie prawa tj. uchwalenie przedmiotowego przepisu prawa miejscowego bez wymaganej delegacji ustawowej, bowiem ustawodawca nie przewidział delegacji ustawowej dla rady gminy do ustalenia zwolnienia jakichkolwiek podmiotów z opłat przystaniowych. Zwolnienie od opłat portowych dla jednostek pływających Marynarki Wojennej, Straży Granicznej i Policji oraz statków pełniących specjalną służbę państwową, a także na zasadzie wzajemności dla jednostek pływających sił zbrojnych Państw-Stron Traktatu Północnoatlantyckiego wynika natomiast z art. 8 ust. 5 i 6 ustawy o portach i przystaniach morskich. 3. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. 4. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej przywoływana jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, bowiem określa wysokość i zakres obowiązku ponoszenia opłat za dzierżawę nabrzeży Gminy Miasto S. oraz korzystanie z infrastruktury portowej nabrzeży i P. J. przy W. G.. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym jej adresatami są podmioty określone generalnie, nie zaś imiennie. Uchwała zatem ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że akty prawa miejscowego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. 5. Osią sporu w sprawie jest możliwość zastosowania przez gminę zwolnień z opłat portowych lub przystaniowych dla podmiotów innych, niż określone w ustawie, co w ocenie Prokuratora stanowi przekroczenie prawa, tj. uchwalenie przedmiotowego przepisu prawa miejscowego bez wymaganej delegacji ustawowej, a w zasadzie z jej przekroczeniem. 6. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, czy z nowszych orzeczeń wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019, sygn. akt III SA/Kr 1321/2018, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 6/2019). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (por: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, w: ST 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK997/12). Podsumowując tę część wywodu wskazać należy, iż za podstawę stwierdzenia nieważności uchwały JST uznać można tylko istotne naruszenie prawa, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały. Jednocześnie wskazać można, że jedną z form takiego istotnego naruszenia przepisów prawa jest wydanie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji ustawowej. Akty prawa miejscowego będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, które określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji). Istnieją jednak, co wymaga uwypuklenia, różnice w budowie delegacji do wydawania rozporządzeń i aktów normatywnych wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzeń i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Natomiast przywoływany już art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania tych aktów określa ustawa. Z treści cytowanych wyżej artykułów jednoznacznie wynika, iż zakres swobody lokalnego prawodawcy jest szerszy niż przy rozporządzeniu. Konstytucja nie wymaga, by były to akty "szczegółowego" upoważnienia, a jedynie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (tak B. Dolnicki, komentarz do art. 40 u.s.g., w: B. Dolnicki (red.), M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, R. Marchaj, C. Martysz, A. Matan, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LEX 2018). Jak wskazuje natomiast D. Dąbek, różnice w budowie delegacji do wydawania rozporządzeń i aktów prawa miejscowego przewidujące większą swobodę lokalnego prawodawcy niż organów wydających rozporządzenia, przemawiałyby raczej za prymatem prawa lokalnego (por. D. Dąbek, Kontrola legalności aktów prawa administracyjnego w: Funkcjonowanie administracji publicznej, red. S. Nitecki, Bielsko-Biała 1999, s. 120). 7. Gospodarowanie mieniem komunalnym oraz gminnym zasobem nieruchomości należy do zadań organu wykonawczego gminy tj. wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. i art. 25 ust. 1 u.g.n.), a stanowienie o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego należy do uprawnień organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, co może zostać jednak przez nie powierzone organom wykonawczym tych jednostek (art. 4 ust. 1 i 2 u.g.k.). W myśl regulacji ustawy o portach i przystaniach morskich, opłaty portowe, w tym opłatę przystaniową pobieraną za korzystanie przez statek z nabrzeża lub przystani, która nie może być wyższa niż [...] euro za jednostkę pojemności brutto (GT) statku, pobiera od użytkowników infrastruktury portowej podmiot zarządzający portem, a w wypadku jego nie powołania gmina, mając na względzie zasady równego traktowania i niedyskryminacji użytkowników infrastruktury portowej oraz racjonalnego gospodarowania (art. 8 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 2 u.p.p.m.). Przy czym, opłatę przystaniową za użytkowanie infrastruktury portowej, którą zarządza podmiot niebędący podmiotem zarządzającym portem, pobiera właściciel tej infrastruktury albo podmiot, który włada infrastrukturą portową na podstawie umów o odpłatne korzystanie (art. 8 ust. 4 u.p.p.m.). Gmina, w wypadku nie powołania podmiotu zarządzającego portem, pobiera opłaty portowe w wysokości uzależnionej od rodzaju tych opłat, typów i wielkości statków, czasu użytkowania infrastruktury portowej oraz rodzaju ruchu pasażerskiego, a także jest obowiązana do określenia ich wysokości i podania do wiadomości publicznej informacji o wysokości tych opłat, w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie (art. 8 ust. 4a i 4b w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 2 u.p.p.m.). Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 5 i 6 u.p.p.m., nie pobiera się opłat portowych od jednostek pływających Marynarki Wojennej, Straży Granicznej i Policji oraz statków pełniących specjalną służbę państwową, a także na zasadzie wzajemności od jednostek pływających sił zbrojnych Państw- Stron Traktatu Północnoatlantyckiego. 8. Przenosząc powyższe na tę sprawę wskazać należy, iż Gmina Miasto S. jest właścicielem infrastruktury portowej nabrzeży i P. J. przy W. G. i w związku z tym na podstawie art. 8 ust. 1 u.p.p.m. jest uprawniona do pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury portowej, w tym opłaty przystaniowej (art. 8 ust. 4 w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 2) i pasażerskiej (art. 8 ust. 4 w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 4). Sąd w tym miejscu zauważa, że opłaty portowe, w tym opłata pasażerska i przystaniowa, pobierane są w związku z prowadzoną przez podmiot zarządzający portem działalnością gospodarczą i są opłatami za świadczone przez ten podmiot usługi. Mają one zatem, co warto podkreślić, charakter cywilnoprawny nie zaś publicznoprawny. Takie stanowisko, znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich wprowadzającej zmianę m. in. art. 8 ustawy. Stwierdzono tam bowiem wprost, iż "opłaty te (opłaty za korzystanie z infrastruktury portowej) mają charakter komercyjny wynikający ze stosunków cywilnoprawnych. Stanowią wyraz udziału użytkowników infrastruktury portowej w kosztach jej utrzymania i rozwoju" (por. uzasadnienie do projektu ustawy o portach i przystaniach morskich: www.isap.sejm.gov.pl; także postanowienie WSA Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 208/17). Z cywilnoprawnego charakteru opłaty portowej wynika przyznana właścicielowi infrastruktury portowej swoboda w zakresie kształtowania zasad poboru opłat i ich wysokości, z uwzględnieniem przyznanej przez ustawodawcę ochrony interesów użytkowników tej infrastruktury oraz podmiotów, których prawo do korzystania z tej infrastruktury pozostaje w interesie państwa. Z tego też względu określone zostały w ustawie o portach i przystaniach morskich jedynie górne granice opłat portowych, a ustawodawca wprost wymienił podmioty, od których opłata nie może być w ogóle pobierana (art. 8 ust. 5 i 6 u.p.p.m.). 9. W świetle powyższego, biorąc pod uwagę zarówno fakt specyficznego, różnego i szerszego od upoważnień ustawowych do wydania rozporządzeń (gdzie konstruuje się je nie tylko aby w efekcie wydać akt na podstawie i w granicach ustawy ale także w celu jej wykonania), upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego, a także, że akt ten ma mieć, jak w tej sprawie charakter hybrydowy (bo wydany na podstawie przepisów prawa administracyjnego w istocie ma wpływać i regulować stosunki cywilnoprawne), w ocenie Sądu orzekającego w sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że katalog podmiotów zwolnionych z obowiązku uiszczenia opłaty ma charakter zamknięty. Rację należy przyznać Organowi, że ww. ustawa nie wskazuje minimalnej wysokości opłaty, jaka może być pobierana za korzystanie z przystani lub nabrzeża. Ograniczenie w zakresie ustalenia wartości opłaty limitowane jest bowiem wyłącznie z góry, a nie z dołu, co oznacza, że podmiot ustalający wysokość tej opłaty ma całkowitą dowolność w zakresie ustalenia dolnej stawki opłaty lub jej braku. 10. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest także praktyka orzecznicza organu nadzoru. I tak wskazać można uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 29 kwietnia 2014 r., w której za zgodne z ustawą o portach i przystaniach morskich uznano zastosowanie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego opłaty przystaniowej w wysokości [...] zł (tzw. stawki zerowej) dla specjalnych jednostek pływających i jednostek, dla których port, w którym ustalono opłatę jest portem macierzystym (uchwała RIO w Szczecinie z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygnatura X.73.S.2014). Co prawda, wbrew twierdzeniu Organu, w świetle przepisów prawa podatkowego ustalenie przez organ opłaty na poziomie zerowym nie jest równoznaczne ze zwolnieniem danego podmiotu z obowiązku uiszczenia tej opłaty, jednak dla argumentacji użytej dla potrzeb prawa administracyjnego, znaczenia to nie ma. 11. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie rada gminy może zróżnicować wysokość stawek opłaty przystaniowej, jak również zwolnić wybrane przez siebie podmioty z konieczności płacenia za korzystanie z nabrzeży gminnych, jako element polityki gospodarczej i turystycznej miasta. I choć, jak wskazano powyżej pobieranie opłat portowych jest uprawnieniem właściciela infrastruktury portowej, i jak mogłoby się wydawać obowiązkiem, wynikającym z brzmienia art. 8 ust. 1 u.p.p.m., to jednak zważywszy na cywilnoprawny, nie zaś publicznoprawny charakter tej opłaty, to właśnie właścicielowi przysługuje prawo do jej kształtowania, w tym wskazania podmiotów zwolnionych, ponad te, określone w art. 8 ust. 5 i 6 ustawy. Rada gminy, co należy podkreślić, określając wysokość opłaty przystaniowej realizuje bowiem uprawnienia właścicielskie gminy, nie działa zatem jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej. Natomiast opłaty przystaniowe, co należy również podkreślić, nie są ani podatkiem ani niepodatkowaną należnością budżetową o charakterze publicznoprawnym, nie mają bowiem do nich zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Co więcej, pod względem prawnym opłaty te nie różnią się od opłat za korzystanie z innych gminnych urządzeń użyteczności publicznej np. opłat za korzystanie z miejskich basenów, lodowiska, kortów tenisowych itp. Podsumowując, w ocenie Sądu, zastosowanie przez radę gminy zwolnień z opłat portowych lub przystaniowych dla podmiotów innych niż określonych w ustawie nie stanowi przekroczenia prawa tj. uchwalenia skarżonego przepisu prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji ustawowej. 12. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów Prokuratora i skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.