I SA/Sz 106/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski,, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi K. Mi. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 26 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010-2012 I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego K.M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotów kosztów postępowania sądowego. W dniu 14 maja 2010 r. wpłynął do Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Z., wniosek K. M. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007 - 2013 na 2010 rok do upraw w pakiecie 2 "rolnictwo ekologiczne" w wariantach : - 2.2 "uprawy rolnicze w okresie przestawiania" na areale [...] ha (działki rolne A, C i E), - 2.4 "trwałe użytki zielone w okresie przestawiania" na areale [...] ha (działki rolne B i D), oraz w pakiecie 3 "ekstensywne trwałe użytki zielone" w wariancie: - 3.1 "ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach" na areale [...] ha (działki rolne B i D), na działkach ewidencyjnych nr: [...] (działka rolna A o areale [...] ha), [...] (działki rolne B o areale [...] ha i C o areale [...] ha) i [...] (działki rolne D o areale [...] ha i E o areale [...] ha) obręb ewidencyjny [...], gmina D., powiat [...], województwo [...]. Na tej podstawie w dniu [...] r. organ wydał decyzję nr [...] przyznającą producentowi płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 do upraw w wariantach : – 2.2 do zatwierdzonego areału [...] ha w wysokości [...] zł, – 2.4 do zatwierdzonego areału [...] ha w wysokości [...] zł, – 3.1 do zatwierdzonego areału [...] ha w wysokości [...] zł, w łącznej kwocie [...]zł, która została przekazana na konto producenta w dniu 31 stycznia 2011 r. W decyzji organ wskazał, że producent rozpoczął w dniu 15 marca 2010 r. pięcioletni okres zobowiązania rolnośrodowiskowego. W dniu 16 maja 2011 r. producent złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok, deklarując uprawy w wariantach: – 2.2 na areale [...] ha (działki rolne A - [...] ha, C - [...] ha i E - [...] ha), – 2.4 na areale [...] ha (działki rolne B - [...] ha i D - [...] ha) i w dodanym wariancie 4.1 "ochrona siedlisk lęgowych ptaków" pakietu 4 "ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami NATURA 2000" na areale [...] ha (działki rolne B - [...] ha i D - [...] ha). Na podstawie ustaleń z kontroli na miejscu w gospodarstwie producenta przeprowadzonej w dniu 19 września 2011 r., Kierownik decyzją nr [...] z dnia [...] r. przyznał producentowi płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na 2011 rok do zatwierdzonego areału upraw w następujących wariantach: – 2.2 - [...] ha w wysokości [...] zł, – 2.4 - [...] ha w wysokości [...] zł, – 4.1 - [...] ha w łącznej wysokości [...] zł (wraz z kosztami transakcyjnymi [...] zł), łączna kwota [...]zł została przekazana na konto producenta w dniu 29 czerwca 2012 r. Tym samym, producent objął swoim zobowiązaniem rolnośrodowiskowym wariant 4.1, który wprowadził zamiast wariantu 3.1. Po weryfikacji kolejnego wniosku kontynuacyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r., Kierownik decyzją z dnia [...] r. nr [...] przyznał producentowi płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 do upraw w wariantach : – 2.1 do zatwierdzonego areału [...] ha w wysokości [...] zł, – 2.3 do zatwierdzonego areału [...] ha w wysokości [...] zł, – 4.1 do zatwierdzonego areału [...] ha w wysokości [...] zł. W roku 2013 producent złożył następny wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do upraw w ww. wariantach. W dniach 27 marca 2014 r. – 1 kwietnia 2014 r. w gospodarstwie producenta została przeprowadzona kontrola w zakresie Programu Rolnośrodowiskowego, która wykazała, że uprawy rolne w wariancie 2.1 były prowadzone na obszarze mniejszym niż deklarowany. Poza tym inspektorzy terenowi stwierdzili, że nie zostały spełnione określone wymogi na działce rolnej B, działce rolnej F, działce rolnej G, inspektorzy wszystkie nieprawidłowości wskazali w raporcie, na co organ zwrócił uwagę w swojej decyzji. Do protokołu z kontroli na miejscu K. M. nie wniósł żadnych uwag ani zastrzeżeń. Natomiast ze względu na przypisanie działkom rolnym kodu nieprawidłowości DR 52, zostały one dodatkowo sprawdzone podczas kontroli administracyjnej w oparciu o dane systemu identyfikacji działek rolnych - LPIS. Została zweryfikowana ich powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG). Na podstawie wyników ww. kontroli Kierownik decyzją nr [...] przyznał producentowi płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w pomniejszonej wysokości, do zatwierdzonej powierzchni upraw po pomniejszeniu o dwukrotność stwierdzonej różnicy w wariantach: – 2.1 - [...] ha w wysokości [...] zł, – 2.3 - [...] ha w wysokości [...] zł, przy czym dla działki rolnej B zastosowano obniżkę płatności o 100% za stwierdzone nieprawidłowości, – 4.1 - [...] ha w wysokości [...] zł, przy czym dla działki rolnej B zastosowano obniżkę płatności o 80%, zaś dla działek rolnych F i G o 50% za stwierdzone nieprawidłowości. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności w programie rolnośrodowiskowym, w dniu 15 kwietnia 2015 r. organ I instancji decyzją nr [...] ustalił producentowi kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości [...] zł. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji, organ odwoławczy w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji i ustaleniu nowej kwoty do zwrotu w wysokości [...] zł. Następnie, organ II instancji postanowieniem nr [...] z dnia 13 lipca 2015 r. sprostował błąd rachunkowy w decyzji nr [...], poprawiając ustaloną kwotę do zwrotu na kwotę [...]zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi producenta na ww. decyzję, wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 968/15 uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na to, że sprostowanie kwoty spowodowało nałożenie na skarżącego większej kwoty zobowiązania pieniężnego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] r. ustalającą producentowi kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości [...] zł i orzekł o ustaleniu nowej kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości [...] zł. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ ten, powołując się na stosowne przepisy prawa, wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i ustalenia nowej kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010-2012. Rozpoznając sprawę, organ odwoławczy stwierdził, że w decyzji organu I instancji została błędnie ustalona kwota do zwrotu, wobec czego w swojej decyzji przedstawił szczegółowe wyliczenie kwoty do zwrotu, do której producent był zobowiązany: za rok 2010 w wariancie 2.2, w wariancie 2.4 i w wariancie 3.1 w łącznej wysokości [...] zł, za rok 2011 w wariancie 2.2, w wariancie 2.4 i w wariancie 4.1 w łącznej wysokości [...] zł oraz za rok 2012 w wariancie 2.2, w wariancie 2.4 i w wariancie 4.1 w łącznej wysokości [...] zł. Łączna kwota do zwrotu za lata 2010 - 2012 wyniosła [...] zł. Organ wskazał także, że w dniu 6.06.2015 r. już po wydaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji, producent wpłacił na konto Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę [...]zł. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji wskazał, że są one bezzasadne. Konkludując, organ II instancji stwierdził, że ustalona w decyzji kwota płatności rolnośrodowiskowej jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. i art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, którą rolnik zwraca powiększoną o odsetki. Jednocześnie jednak nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. i art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Organ II instancji zaznaczył, że organ I instancji w swojej decyzji zbadał również czy w niniejszej sprawie są możliwości odstąpienia od ustalenia nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej na podstawie art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r. poz. 173). Organ II instancji wskazał, że w związku z nową kwotą ustaloną do zwrotu zbadał czy dla nowych kwot można zastosować odstąpienie. Ze szczegółowych wyliczeń przedstawionych przez ten organ w decyzji wynikało, że kwota należności za 2010 r. wyniosła [...] zł, za 2011 r. – [...] zł i za 2012 r. – [...] zł. Zatem obliczone kwoty do zwrotu za lata 2010 - 2012 przekroczyły kwoty (odpowiednio:) [...] zł, [...] zł i [...] zł, które stanowiły równowartość [...] euro, przeliczoną na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr [...]. Wobec powyższego, organ odwoławczy nie odstąpił od ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej za lata 2010 - 2012. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ z uwzględnieniem stanowiska Sądu wiążącego w niniejszej sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania: Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 521/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożył Skarżący, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt I GSK1181/18, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądził od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, kwotę [...]złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Sąd kasacyjny uznał zarzuty dotyczące błędnej wykładni § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. w zw. z § 38 ust. 1 i 2 tego aktu prawnego, za zasadne. W ocenie sądu kasacyjnego, błędne jest stanowisko, które zaakceptował Sąd I instancji, iż zastosowanie obniżek zawartych w załączniku nr 7, o którym mowa w § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego następuje też przy obliczaniu kwoty wymaganej do zwrotu, a uzyskanej we wcześniejszych latach w związku ze stosowaniem § 39 tego rozporządzenia. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r., koniecznymi warunkami przyznania płatności rolnośrodowiskowej, obok wymogów określonych w pkt 1 i 2, jest realizacja przez rolnika 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE.L z 2005 r. Nr 277, s. 1 ze zm.). Powyższe "zobowiązanie rolnośrodowiskowe", obejmuje wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (pkt 3) oraz spełnienie warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określonych w rozporządzeniu. Sąd kasacyjny wskazał, iż wywiązanie się przez rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenia się w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. W kontekście powyższego, w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zostały określone sankcje za konkretne naruszenia w realizacji pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Sąd kasacyjny wskazał, że spór, którego dotyczą zarzuty skargi kasacyjnej odnosi się do regulacji zawartych w § 39 ust 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zauważył, że w § 39 ust 1 powołanego aktu prawnego stwierdzono, iż płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, wskazano przy tym przykładowe przypadki, kiedy następuje niezrealizowanie w całości tego wieloletniego zobowiązania. Dowodzi o tym użyty zwrot: "w szczególności". Wśród tych przypadków wskazano, że rolnik nie realizuje całego zobowiązania gdy: nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu". Zatem § 39 ust. 1 ww. rozporządzenia należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, co do których rolnik "nie spełnia innych warunków płatności" zwrot przyznanych już płatności za lata poprzednie może nastąpić wówczas, gdy stwierdzone naruszenie w danym roku przesądza o niewykonalności całego zobowiązania (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 333/16, baza orzeczeń nsa.gov.pl). W ocenie Sądu kasacyjnego interpretacja, którą Sąd I instancji odniósł prawdopodobnie do § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. (gdyż wprost nie powołał tej jednostki redakcyjnej, ale odwołał się do treści zawartych w tej normie prawnej), niczego nie wyjaśnia i nie uwzględnia w ogóle istoty zobowiązania rolnośrodowiskowego, które jest zobowiązaniem wieloletnim. Nie zawsze zaś, co wynika z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/11, stwierdzone naruszenie warunków, czy też określonej nieprawidłowości w danym roku, z uwagi na jej rozmiar, charakter, chociaż jest podstawą do zastosowania w tym roku, w którym to uchybienie stwierdzono, skutków prawnych przewidzianych w § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2013 r., należy kwalifikować jako uchybienie przesądzające o niewykonalności całego zobowiązania wieloletniego. Stwierdzenie, że naruszenie, którego dopuścił się rolnik w danym roku spełnia przesłankę z § 39 ust 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wymaga uprzedniej analizy regulacji prawnych, które odnoszą się do 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, które rolnik podjął się realizować. Ponieważ Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu błędnej wykładni wskazanych norm prawa materialnego zatem odniesienie się do zarzutu ich niewłaściwego zastosowania w ustalonym w sprawie stanie faktycznym , Sąd kasacyjny uznał za przedwczesne. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wydając niniejszy wyrok był, na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zw. dalej: "p.p.s.a."), związany wyrokiem NSA z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt I GSK 1181/18. Związanie WSA w Szczecinie w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, że sąd I instancji nie może formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie dysponuje całkowitą swobodą przy wydawaniu nowego orzeczenia, lecz obowiązany jest uwzględnić wykładnię dokonaną przez sąd II instancji, która przestaje wiązać tylko w ściśle określonych przypadkach zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez WSA uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdza, że nie wystąpiła żadna z ww. okoliczności, usprawiedliwiających ustanie związania wyrokiem NSA. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie związany jest zatem oceną, że w sprawie doszło do błędnej wykładni § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. w zw. z § 38 ust.1 i 2 tego aktu prawnego. Należy zauważyć, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010-2012, zaś zostało wszczęte na skutek ustalenia przez organ, że w roku 2013 Skarżący, w ramach realizowania wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie przestrzegał wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r., koniecznymi warunkami przyznania płatności rolnośrodowiskowej, obok wymogów określonych w pkt 1 i 2, jest realizacja przez rolnika 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE. L z 2005 r. Nr 277, s. 1 ze zm.). Powyższe "zobowiązanie rolnośrodowiskowe", obejmuje wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (pkt 3) oraz spełnienie warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określonych w rozporządzeniu. Wywiązanie się przez rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenia się w całym okresie pięcioletniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Zasada, zgodnie z którą, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności ustalona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Natomiast w myśl art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów: a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych. W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Z kolei, art. 18 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Jak jednak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, powyższe regulacje mają charakter kompetencyjny i określają ogólne zasady, które nie są bezpośrednio stosowane do ustalenia nienależnie pobranych płatności, lecz podlegają implementacji do krajowego porządku prawnego, a więc wymagają szczegółowego uregulowania w przepisach krajowych (por. wyroki NSA z dnia 29.08.2017 r., sygn. akt II GSK 1281/17 oraz z dnia 11.05.2017 r., sygn. akt II GSK 2457/15). Wyrazem ich realizacji są przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r., poz. 1387 ze zm.). W art. 1 pkt 2 ustawy wyraźnie stanowi się, że określa ona warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 28 ust. 3 tej ustawy, właściwość i tryb ustalania kwot pomocy pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1512 ze zm.) stanowi, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności reguluje rozporządzenie rolnośrodowiskowe. Specyfika płatności rolnośrodowiskowej, której kluczowym elementem jest zobowiązanie wieloletnie, sprawia, że zwrot płatności ma charakter wsteczny, o czym świadczy treść art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Dlatego wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach danego pakietu i wariantu musi być oceniane w kontekście całego 5-letniego okresu zobowiązania. Naruszenie warunków realizacji zobowiązania w okresie jego trwania wywołuje dwojakiego rodzaju konsekwencje. Z jednej strony zmniejszenie lub odmowę przyznania płatności za dany rok, w którym zobowiązanie nie jest realizowane, z drugiej także i konieczność zwrotu płatności przyznanych wcześniej w ramach tego samego zobowiązania (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt. II GSK 3619/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl) Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. reguluje ww. sytuacje odrębnie. Po pierwsze, w § 38 określa zasady zmniejszania płatności przyznawanych w danym roku w razie stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietów tego rozporządzenia. Po drugie, w odrębnym przepisie (§ 39) rozporządzenie to reguluje przesłanki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej. Uregulowania te dotyczą zatem dwóch różnych zagadnień, których nie można ze sobą mieszać. § 38 omawianego rozporządzenia dotyczy ustalania wysokości zmniejszenia płatności w danym roku, w którym naruszono zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości w części dotyczącej 1) działek rolnych, 2) zwierząt ras lokalnych, lub 3) miedz śródpolnych – w stosunku do których stwierdzono takie uchybienia, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej jest określana w załączniku nr 7 do rozporządzenia (ust. 2 § 38). Zauważyć należy, że sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy pomniejszenia płatności w danym roku. Kwestie zwrotu płatności rolnośrodowiskowej uregulowane zostały normą § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu lub nie spełnia innym warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (ust. 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach danego wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu (ust. 2 pkt 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do całej działki rolnej objętej zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2 i 2a). Gdy rolnik nie złożył informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 (informacji o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię) zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana na realizację tego wariantu ( § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Analiza poszczególnych uregulowań zawartych w § 39 ust. 1, ust. 2 (a także w ust. 3 § 39) dowodzi, że prawodawca krajowy przewidział w nich sankcje zwrotu płatności za konkretne naruszenia. Zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o którym mowa w § 38. Niewątpliwie sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu. Natomiast kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, określonych wymagań, podlegać powinna analizie w pierwszej kolejności w oparciu o regulację § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W ocenie Sądu, organ powinien poddać analizie, czy naruszenia, jakich dopuścił się Skarżący w 2014 r. mają wpływ na wykonalność całego pięcioletniego zobowiązania, a jeżeli tak to jaki. Niewystarczające jest zatem tylko wskazanie i zacytowanie przepisów, konieczne bowiem jest ich odniesienie do konkretnej sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie. Jeżeli uwzględni się, że sankcje stosuje się za konkretne naruszenia, to § 39 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, co do których rolnik "nie spełnia innych warunków płatności" zwrot przyznanych już płatności za lata poprzednie może nastąpić wówczas, gdy stwierdzone naruszenie w danym roku przesądza o niewykonalności całego wieloletniego zobowiązania. Skoro organ w ogóle nie przeprowadził takich rozważań, a świetle art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 jest ono niezbędne, to stanowisko organu było wadliwe. W konsekwencji stwierdzone w danym roku niezachowanie przestrzegania minimalnych wymagań utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej, prowadzenie upraw na obszarze mniejszym niż deklarowany, nie może automatycznie prowadzić do nałożenia sankcji z tego tytułu za lata wcześniejsze. Sankcja administracyjna ma bowiem zastosowanie jedynie do tego roku w którym nieprawidłowość została stwierdzona. Organ mógłby nałożyć sankcje za lata wcześniejsze tylko wówczas, gdyby zostało stwierdzone, że również we wcześniejszych latach Skarżący dopuścił się nieprawidłowości. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną co do sposobu wykładni i zastosowania § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. w zw. z § 38 ust.1 i 2 tego aktu prawnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzeczono, jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wszystkie wyroki przywołane w sprawie dostępne są na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.