II OSK 1256/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 405/16 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 405/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Marek Karpata. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. - przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że organy obu instancji błędnie uzasadniły zaskarżoną decyzję, która w przeważającej mierze zawiera tylko opis przebiegu dotychczasowego postępowania merytorycznego, a nie odnosi się do postępowania nadzwyczajnego, w którym była wydawana, a ustosunkowanie się do zarzutów odwołania odnoszących się do podstaw stwierdzenia nieważności decyzji zawarte zostało przez organ II instancji na ostatniej stronie w jednym akapicie, w którym organ II instancji odniósł się wyłącznie do jednego z zarzutów odwołania, a pozostałe zarzuty odwołania skwitował lapidarnym stwierdzeniem, że "pozostają bez upływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawy" ale nie wyjaśnił dlaczego z powołaniem odpowiednich przepisów prawa, a w powyższym zakresie organ II instancji został niejako wyręczony dopiero przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przy czym narusza to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013 poz. 1409 ze zm.) przez błędną wykładnię i uznanie ruchomości w postaci mobilnych przyczep w rozumieniu przepisów Prawa o ruchu drogowym za obiekty budowlane w rozumieniu w/w przepisów Prawa budowlanego, podczas gdy przyczepy nie podlegają reżimowi Prawa budowlanego, nie zostały wzniesione z użyciem materiałów budowlanych, lecz podlegają regulacjom ustawy Prawo o ruchu drogowym i Kodeksu cywilnego, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2012 r. poz. 1137 ze zm.) — przez jego błędną wykładnię i pominięcie okoliczności, że "domki holenderskie" są przyczepami w rozumieniu w/w przepisu, a nie obiektami budowlanymi w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, tym bardziej w sytuacji gdy przyczepy "domki holenderskie" są przeznaczone i przystosowane do łączenia się z innym pojazdami, żaden z organów administracji publicznej nie prowadził postępowania w celu ustalenia, czy przyczepy mają dowody rejestracyjne lub pozwolenia czasowe (czym dodatkowo naruszyły przepisy art. 7, 77, 80 K.p.a.), a tymczasowe zdjęcie kół pojazdu nie pozbawia go cech pojazdu, nic sprawia, że tylko przez sam fakt zdjęcia kół przestaje być pojazdem w rozumieniu przepisów Prawa o ruchu drogowym, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 49b i nast. ustawy Prawo budowlane - przez ich zastosowanie w stosunku do rzeczy ruchomych (przyczep w rozumieniu Prawa o mchu drogowym), które nie są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 5 ustawy Prawo budowlane (i w konsekwencji nie podlegają reżimowi tej ostatniej ustawy, o czym mowa w pkt 3 j/w, 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z aft. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane - przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. brak jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotowe "domki holenderskie" były przewidziane do rozbiórki, czy przeniesienia w inne miejsce, a powyższe jest niezbędne dla oceny, czy prawidłowa i wykonalna jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koszalinie nr [...] z dnia 11 sierpnia 2014r. znak [...] o nakazaniu rozbiórki tych przedmiotów, 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z aft. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a. - przez jego niezastosowanie mimo, że zaskarżona decyzja została wydana nie tylko z rażącym naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, ale także była niewykonalna, ponieważ nakazuje rozbiórkę rzeczy ruchomych przeznaczonych do przeniesienia w inne miejsce, a nie do rozbiórki. Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych. W pierwszej kolejności dostrzec trzeba wadliwą konstrukcję podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Z art. 176 § 1 pkt 2 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wynika obowiązek skonkretyzowania materialnego lub procesowego charakteru podniesionej podstawy kasacji, a w ramach podstawy materialnej należy określić sposób naruszenia (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie), zaś w ramach podstawy procesowej wskazać, czy uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Analizowana skarga kasacyjna nie w pełni spełnia te wymagania. Wnoszący kasację nie określił procesowego lub materialnego charakteru żadnego z zarzutów. Mimo tej wadliwości, wobec powołania określonych przepisów prawa procesowego lub materialnego oraz wskazania w każdym zarzucie jednego z przepisów: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a także w świetle treści opisu naruszenia i uzasadnienia skargi kasacyjnej, możliwe jest merytoryczne odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z podniesionych zarzutów. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaaprobowanie błędnego uzasadnienia decyzji organów, przy czym te wadliwości miałyby polegać na nieodniesieniu się do postępowania nadzwyczajnego i niewystarczającym odniesieniu się do zarzutów odwołania. Przede wszystkim, niezależnie od merytorycznej trafności zarzutu, wnoszący kasację nie wykazał, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wręcz przeciwnie, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w odniesieniu do omawianego zarzutu stwierdził, że lektura zaskarżonego wyroku pozwala na odkodowanie rozumowania organu drugiej instancji. Ponadto, ani z opisu naruszenia, ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika ewentualny wpływ podnoszonego uchybienia na sposób załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę. Pamiętać także trzeba, że decyzji organu odwoławczego, utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nie można, w zakresie przyjętej podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, odczytywać w oderwaniu od treści decyzji zaskarżonej w odwołaniu. W decyzji tej Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał zaś podstawę prawną odmowy stwierdzenia nieważności, szeroko omawiając nadzorczy charakter postępowania, z nawiązaniem do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz materialnych i procesowych podstaw nakazu rozbiórki. Podkreślić należy, że organ skupił się nie tylko na charakterze domków holenderskich jako obiektów budowlanych, ale także przedstawił i omówił tryb usuwania samowoli i to, że decyzja o nakazie rozbiórki była skutkiem niewykonania nałożonych obowiązków (art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.). Odnotować również należy, że Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się do twierdzeń skarżącego wskazujących na naruszenie art. 3 pkt 1 i 5 Prawa budowlanego, art. 2 pkt 50 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 49b i nast. Prawa budowlanego, które zostały sformułowane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Ma to o tyle znaczenie przy ocenie odniesienia się do zarzutów odwołania, że zarzuty odwołania stanowiły powielenie podstaw stwierdzenia nieważności, wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności. Wbrew zarzutowi kasacji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji także omówiono charakter postępowania o stwierdzenie nieważności i w tym kontekście rozważono, czy decyzja o nakazie rozbiórki naruszała prawo. Po obszernym wyjaśnieniu przebiegu postępowania oraz materialnych uwarunkowań rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzja badana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie tylko nie jest dotknięta którąkolwiek z wad skutkujących nieważność, ale w ogóle nie narusza prawa. Na taką treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji ma wpływ to, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako okoliczność istotną wskazał to, że nakaz rozbiórki był konsekwencją nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których była mowa w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Od razu warto stwierdzić, że stanowisko to jest zgodne ze stanem faktycznym i prawnym niniejszej sprawy. W tej sytuacji, odniesienie się do zarzutów odwołania poprzez wskazanie, że sporne domki holenderskie stanowią obiekty budowlane, a także stwierdzenie, iż pozostałe zarzuty nie mają wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, nie stanowiło naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Przed analizą zarzutów o charakterze materialnoprawnym konieczne jest stwierdzenie, że zasadniczą przyczyną wydania decyzji na podstawie art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego było niewykonanie przez skarżącego obowiązku nałożonego postanowieniem PINB w Koszalinie z dnia [...] lutego 2014 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Utrwalony jest pogląd, według którego, wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę, jest w takiej sytuacji obligatoryjne (patrz m.in. wyrok NSa z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2524/11; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 828/17; wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 874/17). Jest w niniejszej sprawie oczywiste, że skarżący nie podjął żadnych czynności w celu sanowania samowoli budowlanej. Za taką próbę nie może być przecież uznane kolejne zgłoszenie wykonania tymczasowych obiektów budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1537/07). Z uwagi na zmianę stanu prawnego oraz okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy, nie można także przyjąć, że niewywiązanie się z nałożonego obowiązku nastąpiło bez własnej winy skarżącego, która to okoliczność związana z możliwością uzyskania warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej, mogła mieć znaczenie, według stanu prawnego będącego podstawą prawną w sprawie rozstrzyganej w wyroku NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 512/07. Ponadto, o czym będzie mowa, skarżący nie wykazał braku przesłanek z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, jako ewentualnej przeszkody do wydania nakazu na podstawie art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 1 i 5 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i uznanie ruchomości w postaci przyczep mobilnych za tymczasowe obiekty budowlane. Jak ustalił Sąd pierwszej instancji, w ślad za PINB w Koszalinie oraz ZWINB i GINB, przedmiotem sprawy są tzw. domki holenderskie, podłączone do instalacji wodociągowej, elektrycznej i kanalizacyjnej. Ustawione zostały i przystosowane do pełnienia funkcji wypoczynkowej, a nie do spełniania roli przyczepy, o której mowa w art. 2 pkt 50 Prawa o ruchu drogowym. Domki te były w trakcie wykonania oraz w okresie postępowania organu nadzoru budowlanego w sprawie samowoli budowlanej pozbawione kół, nie posiadały tablic rejestracyjnych, ani dowodów rejestracyjnych. Nie były zatem pojazdami służącymi do poruszania się po drodze. Spełnione zostały natomiast przesłanki z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, uznania ich za tymczasowe obiekty budowlane. Jak zauważono w orzecznictwie, definiując w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego tymczasowy obiekt budowlany, ustawodawca wprost, jako przykład tego rodzaju obiektu budowlanego, wskazał barakowóz, a więc też pojazd bez silnika przystosowany do łączenia go z innym pojazdem. Zatem fakt, że określony przedmiot jest przystosowany do tego, aby przemieszczać go po drogach jako przyczepę nie przesądza o tym, że nie może być uznany za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany, po ustawieniu go na gruncie. Natomiast ewentualne odłączenie domków typu holenderskiego od mediów oraz przemieszczenie ich w obrębie działki, na której były posadowione, nie sprawia, że z tego powodu utraciły one cechy obiektu budowlanego (patrz: wyrok NSA z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3087/15). Nie ma podstaw do twierdzenia, że domki nie zostały wzniesione z użyciem wyrobów budowlanych. Jak wynika z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2014 r. poz. 883 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 266 ze zm.), ilekroć w ustawie jest mowa o wyrobie budowlanym - należy przez to rozumieć wyrób budowlany, o którym mowa w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Nr 305/2011. Zgodnie z art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 305/2011, z dnia 9 marca 2011 r., ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. U. UE.L.2011.88.5), pojęcie "wyrób budowlany" oznacza każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych. Jest niewątpliwe, że wyroby użyte do wykonania domków i wbudowania w domkach (obiektach budowlanych) mają wskazane cechy wyrobów budowlanych. Nie jest zasadny zarzut braku ustalenia, czy domki były przewidziane do rozbiórki, czy do przeniesienia w inne miejsce. Po pierwsze należy zauważyć, że budowa polega na wykonaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Należy podkreślić, że wykonanie określonego obiektu budowlanego w znacznej części lub nawet w całości w innym miejscu, a następnie przeniesienie i usytuowanie w innym miejscu, nie może uzasadniać wniosku, że nie jest to budowa rozumiana jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. W takim przypadku wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu polega na usytuowaniu obiektu w określonym miejscu z zamiarem korzystania z niego (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1922/04; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt II OSK 104/04, ONSA i wsa 2004/1/27). Po drugie, pierwotne zgłoszenie obejmowało zamierzenie wykonania tymczasowego (na okres 120 dni) pola campingowego składającego się z 16 domków holenderskich, budynku recepcji oraz wiaty i instalacji zewnętrznych. Były to zatem obiekty, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Z uwagi na cechy tych obiektów, po upływie okresu na który inwestor uzyskał akceptację (poprzez brak sprzeciwu) do ich wykonania, w pewnym zakresie podlegały one rozbiórce, a w pewnym zakresie wystarczyło ich przeniesienie, tzn. usunięcie z miejsca, w którym zostały ustawione i wykonane, z zamiarem ich wykorzystywania właśnie w tym miejscu (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1922/04). W konsekwencji nie jest więc zasadny także zarzut niewykonalności nakazu rozbiórki, a co za tym idzie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 49b i nast. Prawa budowlanego przez ich zastosowanie do rzeczy ruchomych (przyczep w rozumieniu Prawa o ruchu drogowym), które zdaniem skarżącego, nie są obiektami budowlanymi. Przyczyny, dla których należało zakwalifikować sporne obiekty jako tymczasowe obiekty budowlane zostały już wyżej wskazane. W związku z omawianym zarzutem dodać należy, że nakaz rozbiórki nie został wydany na podstawie przepisów art. 49b Prawa budowlanego, ale na podstawie art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Przyjęta przez PINB w Koszalinie podstawa wydania nakazu była prawidłowa. Co do zasady, wykonanie tymczasowych obiektów budowlanych podlegało, w stanie prawnym obowiązującym w czasie budowy domków, uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwolnienie od tego obowiązku, przewidziane w art. 29 ust. 1 pkt 12, oraz wymaganie od inwestora jedynie zgłoszenia robót (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), legalizowało roboty budowlane w okresie przewidzianym w zgłoszeniu. Po upływie terminu obiekt tymczasowy tracił walor legalności. W razie niewykonania przez inwestora rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, jego dalsze istnienie w miejscu ustawienia skutkowało oceną o wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia. W rezultacie zastosowanie znajdował tryb usuwania samowoli określony w art. 48 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego, a nie tryb unormowany w przepisach art. 49b ust. 1 i nast. Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.