II SA/Rz 194/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jarosławiu na uchwałę Rady Gminy Roźwienica z dnia 29 kwietnia 2010 r. nr 295/XXXIII/2010 w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 20 ust. 5 załącznika zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia 29 kwietnia 2010 r. nr 295/XXXIII/2010 Rada Gminy Roźwienica zatwierdziła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Roźwienica (§ 1 uchwały), stanowiący załącznik do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Roźwienica (§ 2 uchwały) oraz uchwalono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego (§ 4 uchwały). W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz U. z 2018 r. poz. 1152 z późn. zm.) – dalej: "u.z.z.w." oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506) – dalej: "u.s.g.". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Asesor Prokuratury Rejonowej w Jarosławiu zaskarżył opisaną na wstępie uchwałę w zakresie § 20 ust. 5 załącznika uchwały, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 u.s.g. w związku z art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w § 20 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały obowiązku poniesienia przez obywatela opłaty za wpięcie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, podczas gdy żaden przepis prawa nie upoważnia organów gminy do nakładania tego typu obowiązków w drodze aktów prawa miejscowego. Skarżący podniósł, że w myśl z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, nie może tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być bowiem wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, nie mogą przy tym regulować materii ustawowych i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Ponadto normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zdaniem skarżącego, w zakwestionowanych zapisach skarżonej uchwały lokalny prawodawca przekroczył zakres uprawnień określonych art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków. Podkreślił, że upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków znajdowało się w art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w., obowiązującej w chwili podejmowania uchwały. Regulamin, który uchwalany jest na podstawie upoważnienia ustawowego, powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym wyszczególnione w art. 19 ust. 5 tej ustawy. Tymczasem w § 20 ust. 5 załącznika do uchwały z dnia 29 kwietnia 2010 r. przyjęto zapis, zgodnie z którym "Wpięcie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej jest odpłatne. Koszty wpięcia do sieci pokrywa odbiorca.". W ocenie skarżącego, z uwagi na fakt, iż regulacja zawarta w art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków ma charakter wyczerpujący, ustanowienie w § 20 ust. 5 przedmiotowego regulaminu odpłatności za wpięcie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, powoduje, iż zaskarżona część Regulaminu wykracza poza granice upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Roźwienica wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżonego organu, § 20 ust. 5 załącznika uchwały nie narusza prawa w sposób wskazany w skardze, a przeciwnie – znajduje podstawę w przepisie ustawy. W treści § 20 ust. 5 Regulaminu określono jednoznacznie, że odbiorca ponosił będzie wyłącznie koszt włączenia do sieci. W ocenie organu, w skardze pominięto faktyczne znaczenie zaskarżonego § 20 ust. 5 Regulaminu, w powiązaniu z treścią art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków, w sytuacji gdy realizacja budowy przyłączy do sieci obejmuje koszt włączenia do sieci, a więc poniesione wydatki. Ustawodawca w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków używa sformułowania "koszt", co oznacza poniesione wydatki. Ustawodawca wiąże koszt z realizacją budowy przyłączy, a więc z poniesionymi w związku z tym wydatkami. Brzmienie § 20 ust. 5 Regulaminu nie oznacza zatem, aby intencją uchwałodawcy była odpłatność za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, a więc aby chodziło o opłatę z tego tylko tytułu, że nieruchomość zostaje przyłączona do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Co nie mniej istotne, Gmina Roźwienica takich opłat nigdy nie pobierała od mieszkańców, gdyż pobierane były opłaty wyłącznie związane z kosztem wpięcia do sieci. Intencją organu było wyłącznie wskazanie, iż to na wnioskodawcach realizujących budowę przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego ciąży obowiązek zapewnienia ich budowy na własny koszt (art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków). Zaskarżonym § 20 ust. 5 Regulaminu nie doszło więc do wprowadzenia opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm..; dalej: "P.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa wywołanych przez akty uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). W tym zakresie brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, a ich wyjaśnienia poszukiwać należy w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak - "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. reguluje kompetencję rady gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego, a takim jest bez wątpienia zaskarżona uchwała. Zgodnie z tym przepisem, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo, więc w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być automatyczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy (pkt 3) oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (pkt 4). Formułując w zaskarżonej uchwale regulamin dotyczący praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodno - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, rada gminy uprawniona była do uregulowania w nim zasad i trybu korzystania w granicach wynikających z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Zarówno sieci kanalizacyjne jak i wodociągowe należą do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 847/14, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy Sąd uznał zarzuty Prokuratora za zasadne, a wobec uznania, że zaskarżone przepisy uchwały stanową istotne naruszenie obowiązujących przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stwierdził nieważność tej uchwały w zakresie § 20 ust. 5 jej załącznika. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.z.w., rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, a następnie – stosownie do art. 19 ust. 3 u.z.z.w. - uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W myśl art. 19 ust. 4 tej ustawy, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Wprawdzie powyższy katalog nie jest katalogiem zamkniętym, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę sformułowania "w tym:", niemniej nie ulega wątpliwości, że postanowienia uchwalonego regulaminu nie mogą być sprzeczne z przepisami obowiązujących aktów prawnych wyższego rzędu lub tego samego rodzaju, jak również regulamin taki nie powinien powielać norm prawnych wynikających wprost z ustawy. Zasadą prawną jest bowiem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i co stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący (§ 149 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2001 r. IV SA 385/99 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), regulowanie przez gminę jeszcze raz tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa narusza porządek prawny w stopniu istotnym. Należy bowiem w takiej sytuacji liczyć się z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji pracodawcy. Porządek prawny narusza także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Modyfikacja taka jest dopuszczalna tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. (...) Zauważyć należy również, iż żaden przepis obowiązującego prawa (rangi ustawy) nie dał organom gminy kompetencji do dowolnego, własnego ustalania w ramach przepisów prawa miejscowego treści przepisów definiujących, które to pojęcia definiuje ustawa. Sąd podziela stanowisko skarżącego Prokuratora, że § 20 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Gminy Roźwienica z dnia 29 kwietnia 2010 r. nr 295/XXXIII/2010 narusza art. 7 i art. 94 Konsytuacji RP oraz art. 40 u.s.g. w zw. z art. 19 u.z.z.w., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie a akcie prawa miejscowego odpłatności ponoszonej przez odbiorcę sieci wodociągowej i kanalizacyjnej za wpięcie to tych sieci. Przytoczony wyżej art. 19 ust. 4 u.z.z.w. nie przewiduje regulowania w uchwalanym regulaminie kwestii związanych z ponoszeniem opłat za przyłączenie do sieci. Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej normy pozostaje wskazana przez organ okoliczność, że Gmina Roźwienica – jak podano w odpowiedzi na skargę – nigdy nie pobierała od mieszkańców opłat innych niż stanowiących równowartość kosztu wpięcia odbiorcy od sieci. Nie jest bowiem istotne, czy organ z możliwości tej skorzystał, lecz fakt, że zaskarżony przepis uchwały możliwość taką przewiduje. Również podzielenie stanowiska organu, że zaskarżona regulacja przewiduje wyłącznie obowiązek ponoszenia kosztów przyłączenia do sieci, co wynikać ma z art. 15 ust. 2 u.z.z.w. skutkować musi powstaniem po stronie Sądu obowiązku wyeliminowania zaskarżonej regulacji, gdyż w takim wypadku regulacja uchwały stanowiłaby powtórzenie uregulowań ustawy. Jak już zaś wyżej wskazano, regulowanie przez gminę jeszcze raz tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa narusza porządek prawny w stopniu istotnym. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.