I OSK 2245/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 16/19 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 16/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oraz przyznał zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarżący wywiódł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w zakresie pkt 1, zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", poprzez uznanie, iż sytuacja rodzinna, materialna i zdrowotna w jakiej się znalazł, nie wyczerpuje szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu przedmiotowego przepisu. Wobec tak zakreślonych podstaw zaskarżenia wniósł o: (a) uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, (b) uchylenie decyzji SKO z [...] listopada 2018 r., sygn. akt: [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2018 r. [...], (c) przyznanie na rzecz pełnomocnika z urzędu zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, która nie została opłacona ani w całości ani w części, (d) rozpoznanie skargi kasacyjnej poza rozprawą. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej M.B. podniósł, że dokonana przez WSA interpretacja art. 41 pkt 1 u.p.s. jest wadliwa. Wskazał, że nie jest on w stanie zaspokoić swoich podstawowych potrzeb w zakresie wyżywienia. Zaznaczył, że z uwagi na zadłużenie i zajęcie komornicze, jego emerytura faktycznie wynosi 1228,36 zł, żona zaś otrzymuje minimalne wynagrodzenie za pracę. Podkreślił, że wychował czworo dzieci, aktualnie zaś na jego utrzymaniu znajduje się najmłodsza córka. Wskazał, że cierpi na liczne choroby w związku z którymi znaczną kwotę przeznacza na zakup niezbędnych leków. Podkreślił również, że grozi mu utrata tytułu prawnego do mieszkania. Powyższe okoliczności zdaniem skarżącego kasacyjnie skutkują faktem, że nie jest on w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb żywieniowych i mieszkaniowych, co wyczerpuje znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Na wstępie należy wskazać, że wydanemu w sprawie wyrokowi zarzucono jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego, co oznacza że są kasacyjny rozpoznaje skargę tylko w tym zakresie. Związanie podstawami kasacyjnymi, na mocy art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. oznacza bowiem, że zakres kontroli instancyjnej wyznacza sam wnoszący skargę kasacyjną, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania modyfikacji podstaw kasacyjnych, czy też domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., I FSK 1536/11). Warunkiem prawidłowego sformułowania zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego jest wykazanie, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie jego treści i jaka powinna być wykładnia prawidłowa, a więc, jak prawidłowo przepis ten należy rozumieć. Oznacza to konieczność podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wobec zaś faktu, że skarżący kasacyjnie zarzucił jedynie naruszenie prawa materialnego (nie podnosząc zarzutu naruszenia przepisów postępowania wywodzonego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji nie podlegał weryfikacji sądu kasacyjnego. To z kolei skutkuje tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zajmować się kwestią ustalonych okoliczności faktycznych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, sąd pierwszej instancji wydając wyrok naruszył art. 41 pkt 1 u.p.s. Skarżący kasacyjnie uznał, że do jego naruszenia doszło przez błędną wykładnię ww. przepisu. WSA miał bowiem błędnie uznać, że sytuacja rodzinna, materialna i zdrowotna w jakiej znalazł się skarżący, nie wyczerpuje szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s. Kontroli WSA poddane zostało postępowanie administracyjne zakończone decyzją SKO z [...] listopada 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego na zakup żywności w ramach programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014- 2020. Z poczynionych ustaleń, niekwestionowanych skargą kasacyjną wynika, że skarżący przekroczył przewidziane ustawą o pomocy społecznej kryterium dochodowe. Wobec powyższego przedmiotowy wniosek mógł być rozpatrzony wyłącznie na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Przytoczony przepis odnosi się do zasiłków i pomocy rzeczowej przyznawanej w szczególnych okolicznościach. Na wstępie wypada więc zauważyć, że w doktrynie podkreśla się, iż udzielenie pomocy społecznej powinno następować wówczas, gdy osoba lub rodzina nie jest w stanie zaspokoić swoich potrzeb z dochodów otrzymywanych z pracy lub świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Rolą organów władzy publicznej jest stworzenie podstawowych warunków umożliwiających godną egzystencję. Kiedy warunki bytowe ulegają skrajnemu pogorszeniu, władze publiczne powinny udzielić jednostce lub rodzinie wsparcia. Celami pomocy społecznej są doprowadzenie do życiowego usamodzielnienia świadczeniobiorców oraz zintegrowanie ich ze środowiskiem. (...) Pomoc ta ma charakter przejściowy i zakłada aktywizację podmiotów z niej korzystających. (Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz. Wyd. IV. 2017, Lex). Innymi słowy rolą pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie obywatelom środków utrzymania ani pokrywanie wszelkich ponoszonych przez nich wydatków, lecz wyłącznie - jak wskazuje art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy u.p.s. - umożliwienie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej oraz wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokajania niezbędnych potrzeb (wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., I OSK 1865/19). Zgodnie z brzemieniem art. 41 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Przyznanie takiego świadczenia oparte jest na uznaniu administracyjnym, przy czym obowiązkiem organu, do którego zwrócono się o udzielenie pomocy w zaspokojeniu swoich potrzeb, w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego, jest rozważenie sytuacji życiowej wnioskodawcy w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego". Należy mieć przy tym na uwadze, że w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe nie może dochodzić do takiej sytuacji, w której osoby spełniające kryterium z ustawy o pomocy społecznej spotkają się z odmową przyznawania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych, na rzecz osób przekraczających kryterium. Istotą bowiem specjalnego zasiłku celowego o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy jest jego wyjątkowość. Świadczy o tym już samo brzmienie przepisu, który pozwala na przyznanie tegoż zasiłku "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" (zob. wyrok NSA z 14 lipca 2017 r., I OSK 2056/16). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyrok NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 383/17). Dokonując oceny spełnienia przesłanki z art. 41 ust. 1 u.p.s. w przedmiotowej sprawie, zakres i charakter wnioskowanej potrzeby należało odnieść do warunków materialnych i życiowych strony. Jak ustalono, czego nie negował również sam skarżący, miesięczny dochód rodziny wyniósł 3 307,12 zł. Znacznie zatem przekraczał kryterium dochodowe, uprawniające do otrzymania żądanego zasiłku celowego (w dacie składania wniosku przez skarżącego graniczny próg dochodu dla trzyosobowej rodziny wynosił 2 376 zł). Jak zaś słusznie wskazał WSA nawet gdyby wziąć pod uwagę kwotę emerytury, faktycznie otrzymywanej przez skarżącego, tj. po pomniejszeniu o należności egzekwowane, to nadal uzyskiwane dochody rodziny nie pozwalałyby na przyznanie zasiłku celowego. Sama natomiast sytuacja życiowa skarżącego nie uzasadniała przyjęcia, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 ust. 1 u.p.s. Zajęcie komornicze oraz posiadanie zadłużenia, fakt wychowywania i utrzymywania dzieci, czy choroby związane z wiekiem nie są nadzwyczajnymi okolicznościami uzasadniającymi przyjęcie, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 u.p.s. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że WSA dokonał niewłaściwej oceny przesłanek warunkujących przyznanie zasiłku celowego. Art. 41 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do powstania sytuacji, w której wnioskodawca uczyni z pomocy społecznej swoje stałe źródło utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 u.p.s. zasadą pomocniczości. Z powyższych względów zarzut postawiony w skardze kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony, dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 p.p.s.a.) przyznawane jest na wniosek przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.