II SA/Wa 2142/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi P. C. na rozkaz personalny Szefa Służby Wywiadu Wojskowego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Szefa Służby Wywiadu Wojskowego z dnia [...] sierpnia 2018 r. Nr [...]. Przedmiotem skargi P. C. (zwanego dalej: "Skarżącym") był rozkaz personalny Szefa Służby Wywiadu Wojskowego (zwanego dalej: "Szefem SWW") z dnia [...] września 2018 r. o numerze [...] w sprawie zwolnienia ze służby. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Skarżący wystąpił do Szefa SWW o skierowanie go do wojskowej komisji lekarskiej ze względu na zmianę stanu zdrowia od wydania ostatniego orzeczenia o zdolności do służby. Podniósł przy tym, iż od połowy stycznia 2017 r. przebywa na zwolnieniu lekarskim. W dniu [...] kwietnia 2017 r. Skarżący został skierowany do Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej (zwanej dalej: "RWKL") w celu ustalenia zdolności do dalszej służby. Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. RWKL uznała Skarżącego za trwale niezdolnego do służby. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Skarżący wystąpił do Szefa SWW – powołując się na § 12 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Wywiadu Wojskowego (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1487; zwanego dalej: "rozporządzeniem w sprawie przebiegu służby") o zwolnienie go z zajęć służbowych na okres do dnia zwolnienia ze służby. Szef SWW nie uwzględnił wniosku Skarżącego i polecił jego bezpośredniemu przełożonemu rozliczenie Skarżącego z obowiązków służbowych oraz niepowierzanie nowych zadań. Jednocześnie, wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. Szef SWW wystąpił do Przewodniczącego Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej ds. SKW i SWW (zwanego dalej: "Przewodniczącym CWKL") o objęcie nadzorem orzeczenia RWKL z dnia [...] kwietnia 2017 r. i dokonanie jego weryfikacji. Decyzją Przewodniczącego CWKL z dnia [...] maja 2017 r. uchylono orzeczenie RWKL z dnia [...] kwietnia 2017 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. Skarżący przestawiał następnie kolejne zwolnienia lekarskie, począwszy od dnia [...] maja 2017 r., przy czym od dnia [...] czerwca 2017 do dnia [...] maja 2018 r. nieprzerwanie nie pełnił służby z powodu choroby potwierdzonej zwolnieniami lekarskimi. W dniu [...] czerwca 2018 r. Skarżący stawił się w siedzibie Służby Wywiadu Wojskowego (zwanej dalej: "SWW"), jednakże nie został dopuszczony do wykonywania zadań służbowych, bowiem trwało wobec niego postępowanie orzecznicze o stwierdzenie zdolności do służby. Skarżący został natomiast skierowany na badania profilaktyczne, które przeprowadzono w tym samym dniu, tj. [...] czerwca 2018 r. w Ambulatorium SWW, uzyskując orzeczenie o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania służby na stanowisku służbowym. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. RWKL poinformowała Biuro Kadr SWW, iż Skarżący zgłosił się w dniu [...] czerwca 2018 r. celem realizacji badań i zleconych konsultacji lekarskich. Szef SWW przesłał Skarżącemu pismo z dnia [...] czerwca 2018 r., w którym polecił mu realizowanie procesu orzeczniczego, jednocześnie wskazując, iż do czasu wydania rozstrzygnięcia oceniającego stan zdrowia nie świadczy on służby i nie wykonuje obowiązków służbowych. Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2018 r. RWKL uznała Skarżącego trwale niezdolnym do służby w SWW oraz zaliczyła go do III grupy inwalidzkiej w związku ze służbą. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Przewodniczący RWKL poinformował Szefa SWW, że orzeczenie z dnia [...] czerwca 2018 r. stało się prawomocne. Rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2018 r. o numerze [...], Szef SWW zwolnił Skarżącego ze służby w SWW z dniem [...] sierpnia 2018 r. W podstawie prawnej rozkazu wskazano m. in. przepisy: art. 19 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1516 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o SWW"), a także § 12 i § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie przebiegu służby. Organ podniósł w uzasadnieniu, iż wobec Skarżącego orzeczono trwałą niezdolność do służby, co stanowiło obligatoryjną przesłankę zwolnienia. Zdaniem Szefa SWW, w sprawie został również zachowany 12-miesięczny okres ochronny przed zwolnieniem ze służby. W tym zakresie organ zauważył, iż przed dniem otrzymania orzeczenia RWKL Skarżący przebywał na zwolnieniach lekarskich (od [...].01.2017 r. do [...].04.2017 r.; od [...].06.2017 r. do [...].06.2017 r.; a także od [...].06.2017 do [...].05.2018 r.). W ocenie organu, Skarżący zaprzestał zatem służby z dniem [...] czerwca 2017 r., a następnie został zwolniony ze świadczenia służby i wykonywania obowiązków służbowych. Oznacza to w konsekwencji, iż od tego dnia do dnia [...] sierpnia 2018 r. upłynął wymagany prawem okres ochronny. Skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jego zdaniem, skoro w dniu [...] czerwca 2018 r. złożył w SWW orzeczenie lekarza medycyny pracy o braku przeciwskazań do pracy na dotychczasowym stanowisku, to od tego dnia do dnia [...] czerwca 2018 r. (czyli do dnia wydania orzeczenia RWKL) nie istniały żadne przesłanki formalno-prawne pozwalające na traktowanie go jako osobę niezdolną do służby z powodu choroby. Ponadto wskazał, iż w tym okresie realizował polecenia służbowe Szefa SWW, bowiem poddał się badaniom i konsultacjom lekarskim, zleconym w procesie orzeczniczym. Zaskarżonym rozkazem personalnym z dnia [...] września 2018 r. Szef SWW utrzymał w mocy własny rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2018 r. Organ w całości podtrzymał stanowisko, iż Skarżącego należało zwolnić ze służby w związku z trwałą niezdolnością do służby. Odnosząc się natomiast do zarzutu Skarżącego dotyczącego naruszenia art. 22 ust. 1 ustawy o SWW poprzez zwolnienie go przed upływem okresu ochronnego, Szef SWW wskazał, iż Skarżący przebywał w 2017 r. na zwolnieniach lekarskich przez 288 dni, w tym nieprzerwanie od dnia [...] czerwca 2017 r. do dnia [...] maja 2018 r., co oznacza, że termin zwolnienia w dniu [...] sierpnia 2018 r. został ustalony w 15 miesiącu absencji. Powołując się jednoczenie na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2014 r. o sygn. akt I OPS 16/13 organ podniósł, iż okres ochronny w przypadku Skarżącego należy liczyć od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Istotą przepisu jest bowiem faktyczne niepełnienie służby. Oznacza to zdaniem organu, iż okres ochronny w sprawie został zachowany, bowiem nie doszło do zwolnienia Skarżącego przed upływem 12 miesięcy od rzeczywistego zaprzestania służby. W ocenie Szefa SWW, stanowisko Skarżącego o przerwaniu biegu omawianego terminu poprzez stawienie się w siedzibie SWW w dniu [...] czerwca 2018 r. stanowiło próbę nadużycia ustawowej ochrony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozkaz personalny Szefa SWW z dnia [...] września 2018 r. Skarżący wniósł o jego uchylenie w części ustalającej datę zwolnienia ze służby, zarzucając naruszenie art. 19 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o SWW polegające na pominięciu, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby na podstawie orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, nie zaś zwolnienia z realizacji obowiązków służbowych. Rozwijając zarzuty skargi wskazał, iż bieg terminu niezdolności do służby należy wprawdzie liczyć od dnia [...] czerwca 2017 r., jednakże został on skutecznie przerwany poprzez jego stawienie do służby się w dniu [...] czerwca 2018 r. Skarżący podniósł przy tym, iż hipotezą art. 22 ust. 1 ustawy o SWW objęto jedynie takie przypadki, gdy doszło do zaprzestania pełnienia służby z powodu choroby trwającej nieprzerwanie przez okres co najmniej 12 miesięcy. W odpowiedzi na skargę Szef SWW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy orzekający w sprawie organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Realizując powyższe kompetencje Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wydane rozkazy. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o SWW, funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Jednocześnie, w myśl art. 22 ust. 1 tej ustawy, zwolnienie nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że funkcjonariusz zgłosi pisemnie wystąpienie ze służby. Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawała okoliczność, iż wobec Skarżącego orzeczono trwałą niezdolność do pełnienia służby – orzeczeniem RWKL z dnia [...] czerwca 2018 r. – co w świetle przywołanego przepisu stanowiło obligatoryjną przesłankę zwolnienia ze służby. Odnotować również trzeba, iż Skarżący nie zgłosił pisemnie wystąpienie ze służby. Spór w niniejszej sprawie dotyczy natomiast tego, czy Szef SWW mógł zwolnić Skarżącego ze służby z dniem [...] sierpnia 2018 r., czy też wskazując tę datę zwolnienia naruszył – jak wywodzi to Skarżący – przepis art. 22 ust. 1 ustawy o SWW. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż obie strony zgodnie uznały, że Skarżący zaprzestał pełnienia służby w dniu [...] czerwca 2017 r. – przedkładając zwolnienie lekarskie – i stan zaprzestania pełnienia służby trwał nieprzerwanie do dnia [...] maja 2018 r. Następnie Skarżący stawił się w dniu [...] czerwca 2018 r. w siedzibie SWW i oświadczył chęć podjęcia służby, jednakże nie został do niej dopuszczony, lecz skierowany na badania profilaktyczne, jakie obowiązany był przejść stosownie do regulacji wprowadzonej w art. 11a ustawy o SWW. W tak zakreślonym, niespornym stanie faktycznym sprawy, dla Skarżącego znamienne było to, że jego stawienie się do służby spowodowało "przerwanie" biegu okresu, o którym mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o SWW. Z kolei w ocenie organu, samo stawienie się i zadeklarowanie chęci służby nie miało żadnego znaczenia wobec faktycznego niepodjęcia służby przez Skarżącego. W ocenie Sądu, dla prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy należało przede wszystkim odnieść się do literalnego brzmienia art. 22 ust. 1 ustawy o SWW, którego dyspozycją objęto wyłącznie stany zaprzestania służby "z powodu choroby". Zatem z punktu widzenia tego przepisu nie było istotne to, czy Skarżący "przerwał" okres zaprzestania służby poprzez stawienie się i zadeklarowanie chęci jej pełnienia, lecz to czy okres zaprzestania służby – trwał przez okres 12 miesięcy z powodu choroby. Innymi słowy rzecz ujmując, rozstrzygnięcie sporu w niniejszej sprawie wymagało ustalenia tego, czy "zaprzestanie służby" było spowodowane trwającą przez 12 miesięcy chorobą Skarżącego. Zdaniem Sądu nie sposób jest stwierdzić, by w stanie faktycznym niniejszej sprawy Skarżący zaprzestał pełnienia służby przez okres 12 miesięcy z powodu choroby. Bezsprzecznie bowiem Skarżący pozostawał na zwolnieniu lekarskim jedynie do dnia [...] maja 2018 r. Oznacza to zatem, że po tym dniu nie można było przyjąć, że zaprzestanie przez Skarżącego służby było wynikiem choroby – potwierdzonej stosownym zaświadczeniem lekarskim czy orzeczeniem komisji lekarskiej. W konsekwencji braku prawomocnego orzeczenia komisji lekarskiej, jak również innego zaświadczenia (zwolnienia) lekarskiego odpadła kluczowa przesłanka, jaka została określona w omawianym przepisie. W tym miejscu warto przywołać stanowisko wyrażone w uzasadnieniu do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. o sygn. akt I OPS 16/13 – na którą zresztą powoływał się sam organ – zgodnie z którym, zaprzestanie służby ma być następstwem stanu zdrowia funkcjonariusza, tj. stwierdzeniem choroby, z powodu której przestał on pełnić służbę. Co więcej, Sąd ten wskazał, iż bez znaczenia jest to czy stan zdrowia (choroba) jest stwierdzone w zaświadczeniu, czy w orzeczeniu wydanym przez właściwą komisję lekarską. Ma to bowiem jedynie znaczenie dla ustalenia momentu, od którego rozpoczyna się 12-miesięczny okres ochronny (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to, jakkolwiek wyrażone na gruncie przepisów normujących stosunek służbowy funkcjonariuszy Policji, pozostaje aktualne w stanie prawnym niniejszej sprawy, wobec analogicznej regulacji zawartej w art. 22 ust. 1 ustawy o SWW. Nie ulega ponadto wątpliwości, iż zaprzestanie służby z powodu choroby musi obejmować cały okres 12-miesięcy, który zgodnie z ugruntowanym w tej kwestii orzecznictwem sądowym – ma być okresem nieprzerwanym (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2006 r. o sygn. akt I OSK 299/06). Wszak nie sposób przyjąć, by chodziło tylko o sam fakt potwierdzenia choroby inicjującej omawiany okres ochronny, bowiem w takim przypadku wystarczające byłoby ziszczenie się tego stanu jedynie w pierwszym jego dniu, a nie o to zdaje się chodziło prawodawcy. Reasumując powyższe podnieść należy, iż kwestia niedopuszczenia Skarżącego do służby w dniu [...] czerwca 2018 r. nie miała znaczenia z punktu widzenia art. 22 ust. 1 ustawy o SWW, bowiem nie była ona uzasadniona chorobą Skarżącego. Zaprzestanie służby – zgodnie z tym przepisem – nie może bowiem wynikać z jakichkolwiek okoliczności, lecz musi być powiązane z chorobą funkcjonariusza, z powodu której zaprzestał on służby. Zatem podnoszone przez organ okoliczności dotyczące kontrolnego postępowania sprawdzającego w trybie uregulowanym w ustawie o ochronie informacji niejawnych, czy nawet trwającego procesu orzeczniczego przed komisją lekarską (wywołanego zresztą wnioskiem Szefa SWW o objęcie nadzorem orzeczenia RWKL), jakkolwiek istotne z punktu widzenia potrzeb służby, nie są objęte – w ocenie Sądu – dyspozycją tego przepisu. Wskazać przy tym trzeba, iż to sam organ wywodził – co znalazło swój wyraz w przesłanym Skarżącemu piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. (w odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...] maja 2017 r.) – że dopóki proces orzeczniczy nie zakończy się prawomocnym orzeczeniem właściwej komisji lekarskiej, dopóty nie można zwolnić go z obowiązków służbowych, stosownie do przepisu § 12 rozporządzenia w sprawie przebiegu służby, a w konsekwencji, że Skarżący jest obowiązany do świadczenia służby. Skoro zatem, na dzień [...] czerwca 2018 r. proces orzeczniczy wobec Skarżącego nie zakończył się prawomocnie i nie można było stwierdzić, że jest on trwale niezdolny do służby z uwagi na chorobę, zaś po dniu [...] maja 2018 r. nie potwierdzono również choroby Skarżącego w jakimkolwiek zaświadczeniu lekarskim (zwolnieniu lekarskim), to nie można przyjąć w konsekwencji, iż w okresie od dnia [...] czerwca 2017 r. do dnia [...] czerwca 2018 r. (co najmniej), zaprzestał on pełnienia służby z powodu choroby. Sąd z oczywistych względów nie podważa przy tym okoliczności, iż Skarżący po dniu [...] maja 2018 r. nie pełnił faktycznie służby, gdyż nie był do niej dopuszczony, jakkolwiek nie sposób jest stwierdzić, by nastąpiło to z uwagi na potwierdzoną – przez uprawniony podmiot – chorobę Skarżącego. Jak to już wyżej wskazano, istotne w sprawie było bowiem to, że Skarżący nie legitymował się w dniu [...] czerwca 2018 r. zaświadczeniem lekarskim czy też orzeczeniem lekarskim o niezdolności do służby z powodu choroby. Wręcz przeciwnie, po stawieniu się do służby został on skierowany na badania profilaktyczne (art. 11a ustawy o SWW), które potwierdziły jego zdolność do służby na zajmowanym stanowisku (art. 229 § 4 Kodeksu pracy). Warto zatem odwołać się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 11 maja 2018 r. o sygn. akt I OSK 1083/17, zgodnie z którym, jedynie w sytuacji, gdyby skarżący zyskał zaświadczenie lekarskie o możliwości podjęcia służby (art. 229 § 4 Kodeksu pracy), można byłoby przyjąć, że jego stawienie się do służby stanowiło przerwanie biegu terminu ochronnego. W innym przypadku nie można natomiast podzielić stanowiska, że niedopuszczenie do służby "wynikało z subiektywnego przeświadczenia przełożonych". Końcowo podnieść należy, iż jakkolwiek przedstawiona przez Szefa SWW argumentacja była logiczna i przemawiała za sygnalizowaną możliwością nadużycia prawa do okresu ochronnego, określonego w art. 22 ust. 1 ustawy o SWW, to jednak sąd administracyjny jest sądem prawa i zobowiązany był dokonać kontroli zaskarżonych rozkazów z punktu widzenia ich legalności. Nie bez znaczenia jest przy tym, iż zwolnienie funkcjonariusza na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o SWW nie odbywa się w warunkach uznaniowych ani celowościowych, lecz następuje bezwzględnie po ziszczeniu się przesłanki trwałej niezdolności do służby. Niemniej jednak, to z woli ustawodawcy, zwolnienie nie może nastąpić przed upływem okresu ochronnego, który w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie trwał nieprzerwanie przez 12 miesięcy od dnia zaprzestania przez Skarżącego służby z powodu choroby. Stwierdzenie naruszenia art. 22 ust. 1 ustawy o SWW musiało doprowadzić do uchylenia obu wydanych w sprawie rozkazów personalnych w całości, bowiem nie można było pozostawić w obrocie prawnym rozstrzygnięcia orzekającego o zwolnieniu Skarżącego ze służby bez wskazania jego daty. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zaprezentowaną przez Sąd ocenę i wyda rozstrzygnięcie określające datę zwolnienia Skarżącego ze służby po upływie okresu 12 miesięcy od dnia jej zaprzestania z powodu choroby. Należy przy tym wskazać, iż okres ochronny w niniejszej sprawie rozpoczyna się ostatecznie od dnia, w którym Skarżący zaprzestał służby z powodu choroby stwierdzonej prawomocnym orzeczeniem RWKL z dnia [...] czerwca 2018 r. o trwałej niezdolności do służby. Z wyłuszczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wydane w sprawie rozkazy personalne, o czym orzekł – na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. – w sentencji wyroku.