I OSK 2914/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3252/18 w sprawie ze skarg W.G. i K.G. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 16 października 2018 r., nr DO.7.4613.74.2018.PU w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3252/18, po rozpoznaniu sprawy ze skarg W.G. i K.G. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 16 października 2018 r. nr DO.7.4613.74.2018.PU w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargi. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku W.G. zarzucił Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz 80, a także art. 136 k.p.a.) poprzez uznanie, że organ w sposób wyczerpujący i w granicach możliwości jakimi dysponował zebrał materiał dowodowy wystarczający do dokonywania oceny legalności kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej oraz nie był obowiązany do przeprowadzenia jakichkolwiek czynności w celu odnalezienia lub odtworzenia akt postępowania, w następstwie którego wydano decyzję wywłaszczeniową podczas gdy organ nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego do dokonywania oceny legalności kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej, w szczególności nie podjął działań prowadzących do odszukania brakujących, kluczowych dokumentów dotyczących postępowania, w ramach którego wydano decyzję wywłaszczeniową (wniosku wywłaszczeniowego, zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, protokołu z rozprawy z [...] listopada 1975 r. oraz operatu szacunkowego ustalającego odszkodowanie), wskazując jedynie lakonicznie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na "poszukiwania materiału dowodowego", nie wskazując na czym one rzekomo polegały i tym samym dokonał błędnych ustaleń oraz oceny stanu faktycznego w sposób niekorzystny dla skarżącego, w wypadku gdy zaistnienie zdarzenia w postaci zaginięcia akt sprawy wymaga podjęcia czynności zmierzających do ich odnalezienia lub odtworzenia i nie może przy tym wpływać na rozpoznanie i rozstrzygnięcie istoty sprawy administracyjnej - w szczególności brak akt sprawy nie może stanowić przesłanki podjęcia w sprawie rozstrzygnięcia negatywnego bądź rozstrzygnięcia niemerytorycznego; 2. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 21 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez uznanie, że organ wydał zaskarżoną decyzję zgodnie z ww. przepisami, nie odstępując tym samym od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w tym w zakończonej ostatecznymi decyzjami Ministra Infrastruktury stwierdzającymi nieważność decyzji wywłaszczeniowych dotyczących sąsiedniej nieruchomości stanowiącej własność S.P., które były następnie przedmiotem kontroli sądów administracyjnych obu instancji, w ramach których stwierdzono zgodność wydanych decyzji Ministra Infrastruktury z przepisami prawa, podczas gdy organ wydając zaskarżoną decyzję odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez jakiegokolwiek uzasadnienia, a tym bardziej jakiejkolwiek uzasadnionej przyczyny, w szczególności od rozstrzygnięcia podobnej sprawy (w takim samym stanie faktycznym i prawnym) zakończonej ostatecznymi decyzjami Ministra Infrastruktury (decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 21 września 2010 r. nr BO8y-787-Wp-22/10 utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 23 grudnia 2009 r. nr BO4f-787-R-95/07 o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowych) dotyczących sąsiedniej nieruchomości stanowiącej własność S.P., które były następnie przedmiotem kontroli sądów administracyjnych obu instancji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16.05.2011 r. o sygn. akt I SA/Wa 2383/10 oraz wyrok NSA z dnia 23.04.2013 r. o sygn. akt I OSK 1959/11), w ramach których stwierdzono zgodność wydanych decyzji Ministra Infrastruktury z przepisami prawa; II. prawa materialnego: 1. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1949 r., Nr 18, poz. 117) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że "niezbędność" i "odpowiedniość" nieruchomości pod wywłaszczenie ustalano zgodnie z ww. przepisami in abstracto, tj. w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego ustalającego dla danych terenów określone przeznaczenie, jako potrzebę wywłaszczenia określonej nieruchomości, uzasadnioną ustalonym w dokumentach planistycznych . przeznaczeniem - a w konsekwencji - że wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej i w konsekwencji uznanie, że organ wywłaszczeniowy nie naruszył rażąco ww. przepisów statuujących materialnoprawne przesłanki wywłaszczenia, podczas gdy materialnoprawne przesłanki wywłaszczenia powinny zostać każdorazowo zbadane in concreto przez organ wywłaszczeniowy na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, a wywłaszczenie nieruchomości gruntowych było dopuszczalne jedynie pod warunkiem uznania, że określona, konkretna nieruchomość była rzeczywiście niezbędna na cele użyteczności publicznej, co w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie miało miejsca, w szczególności organ wywłaszczeniowy zaniechał wykazania przesłanek uzasadniających wywłaszczenie, w sposób oczywisty naruszył obowiązki dotyczące oceny i weryfikacji przesłanek wywłaszczenia nieruchomości (w tym w kontekście ówczesnej konstytucyjnej ochrony indywidualnych gospodarstw rolnych), a w konsekwencji decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów; 2. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i 21. ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednoiity: Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1949 r., Nr 18, poz. 117) w zw. z przepisem art. 10 ust. 1 Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz.U. Nr 33, poz. 232 ze zm.) - stanowiącym w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej przepis art. 15 pkt 3 Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. (tekst jednolity z dnia 16 lutego 1976 r., Dz. U. nr 7 poz. 36) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że ówczesna konstytucyjna ochrona indywidualnych gospodarstw rolnych nie stanowiła przeszkody do uznania gruntu rolnego za nieruchomość "niezbędną" oraz "odpowiednią" pod wywłaszczenie przez organ wydający decyzję wywłaszczeniową oraz że organ wywłaszczeniowy nie był obowiązany do weryfikacji przesłanek wywłaszczenia z punktu widzenia rodzaju nieruchomości i w konsekwencji uznanie, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana zgodnie z ww. przepisami, podczas gdy "odpowiedniość" terenów pod wywłaszczenie, o których mowa w przepisie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1949r., Nr 18, poz. 117) powinna być każdorazowo zbadana in concreto przez organ na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, a tereny odpowiednie to nie tylko takie, które jakościowo odpowiadały wymogom upraw działkowych, ale także takie, które można było przejmować zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem - a w konsekwencji - wywłaszczone tereny, stanowiące nieruchomości rolne, nie były odpowiednie pod wywłaszczenie w rozumieniu ww. przepisów (tym bardziej, że ówczesny wywłaszczany właściciel nieruchomości rolnych utrzymywał się wyłącznie z rolnictwa, co wynika z treści uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej), a decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów; 3. naruszenie prawa materialnego stanowiące konsekwencję naruszeń procedury, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że ewentualna nieobecność biegłych na rozprawie oraz brak operatu szacunkowego w aktach archiwalnych sprawy nie miało wpływu na wysokość ustalonego w postępowaniu wywłaszczeniowym odszkodowania i w konsekwencji, że wydanie decyzji wywłaszczeniowej nie nastąpiło z rażącym naruszeniem ww. przepisu, podczas gdy z przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 1974 r.. Nr 10, poz. 64) wynika, że odszkodowanie może być ustalone po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, na którą stawić się muszą biegli powołani przez naczelnika powiatu, którzy przedstawiają swoje opinie, a ich opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie, co w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie miało miejsca, gdyż: - po pierwsze - z zebranych przez organ akt sprawy nie wynika, że biegły był na rozprawie wywłaszczeniowej, - po drugie - w aktach sprawy brak jest operatu szacunkowego, - po trzecie - szczątkowa informacja dotycząca operatu szacunkowego znajdująca się w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej nie określa konkretnego operatu szacunkowego, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że odszkodowanie zostało ustalone na podstawie bliżej nieokreślonego operatu, a w konsekwencji decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisu. Wyrok zaskarżono w części oddalającej skargę – W.G. W związku z ww. zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę W.G. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie: w wypadku uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie przepisu art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę W.G. oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 16 października 2018 r. (znak sprawy: DO.7.4613.74.2018.PU) oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 18 czerwca 2018 r. (znak sprawy: N-1.7581.1.6.2016) w całości. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 13 października 2022 r. sygn. akt I OSK 2914/19 poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Nie wszystkie strony postępowania zajęły stanowisko w sprawie. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 24 października 2022 r. sygn. akt I OSK 2914/19 skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1); 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy kasacyjne. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Dlatego obowiązkiem strony jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że złożona skarga kasacyjna, nie w pełni spełnia wymagania dotyczące wskazania podstaw kasacyjnych. Autor skargi kasacyjnej zastosował tzw. zbitki przepisów - szereg norm prawnych, które miał naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, która to metoda formułowania zarzutów została uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyroki NSA z dnia: 18 października 2011 r., II FSK 797/10; 13 września 2011r., II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r., III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1434/21). Nie jest również prawidłowe wskazywanie w ogólny sposób, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia grupy przepisów traktowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie jako przepisy prawa materialnego bez wskazania, jak to miało miejsce w rozpatrywanej skardze kasacyjnej, które z poszczególnych przepisów zostały naruszone przez błędną wykładnię, a które przez niewłaściwe zastosowanie, czy jak wskazano w skardze kasacyjnej błędne "przyjęcie". Skarga kasacyjna, będąca szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18). Wymogu tego omawiany zarzut skargi kasacyjnej nie spełnia co nie pozwala na pełną kontrolę sądową. Przedmiot postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z 4 marca 1976 r. o wywłaszczeniu nieruchomości za odszkodowaniem, stąd też przedmiotem kontroli była decyzja nadzorcza Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 16 października 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 18 czerwca 2018 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności podkreślić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji to nadzwyczajne postępowanie, które ma odrębną podstawę prawną, a przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Dlatego też postępowanie to nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego a do tego zmierzały zarzuty skargi kasacyjnej. Przesłanki wyliczone w art. 156 § 1 K.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a zatem powinny być interpretowane w sposób ścisły, natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Wady decyzji - co wymaga podkreślenia - muszą tkwić w samej decyzji i godzić w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie prowadzi się zasadniczo postępowania dowodowego. Przedmiotem rozpoznania w tym trybie jest ustalenie czy decyzja, co do której skierowano żądanie stwierdzenia nieważności jest dotknięta jedną z wyliczonych enumeratywnie ciężkich, kwalifikowanych wad w art. 156 § 1 K.p.a. Skarga kasacyjna i podniesione w niej zarzuty są niezasadne, a Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się z wyrokiem Sądu pierwszej instancji, który prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz 80, a także art. 136 k.p.a. Przedmiotem kontroli jest bowiem decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, a nie w postępowaniu zwykłym. W toku postępowania mającego na celu weryfikację decyzji pod kątem wad wymienionych w art. 156 kpa nie prowadzi się postępowania merytorycznego, wymaganego przed wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym. Ocenie podlega decyzja oraz postępowanie ją poprzedzające w takim kształcie jaki został jej nadany w postępowaniu administracyjnym merytorycznym. Stąd też brak jest podstaw do uznania zarzutu naruszenia art. 7 i 77 kpa, skoro materiał dowodowy sprawy, poza wyszukaniem dostępnych dokumentów, nie był uzupełniany. Jest oczywistym, że po upływie 40 lat nie wszystkie dokumenty zostały zachowane, zwłaszcza, że niektóre z nich mogły podlegać archiwizacji i następnie po upływie określonego czasu zostać zniszczone. Skarżący kasacyjnie nie zarzucił organom naruszenia przepisów w tym zakresie. Wprawdzie istotnie w aktach sprawy brak jest niektórych dokumentów z akt sprawy wywłaszczeniowej, wniosku wywłaszczeniowego, zawiadomienia o wszczęciu postępowania, protokołu rozprawy oraz operatu szacunkowego. Nie oznacza to jednak, że postępowanie nie zostało wszczęte oraz, że zainteresowani w sprawie nie zostali o nim powiadomieni. Nie budzi również wątpliwości, że odbyła się rozprawa poprzedzająca wydanie decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto treść decyzji odszkodowawczej z 4 marca 1976 r. wskazuje, że ustalenie odszkodowania nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., po przeprowadzeniu rozprawy, zaś odszkodowanie za grunt zostało wyliczone w operacie szacunkowym sporządzonym przez osobę uprawnioną. Z uwagi na brak protokołu z rozprawy nie można ustalić, czy w rozprawie tej brali udział biegli. Brak dowodów potwierdzających udział biegłych nie przesądza jednak o rażącym naruszeniu art. 22 ustawy z 1958 r. Brak oczywistości naruszenia prawa nie daje podstaw do takiego uznania. Prawidłowe jest przy tym stanowisko Sądu I instancji, mające oparcie w ustaleniach organów administracji, że w dacie sporządzania operatu szacunkowego oraz w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, odszkodowanie było wyznaczane na podstawie sztywnych stawek, bez ich miarkowania czy oceny według bliżej niesprecyzowanych kryteriów. Podstawą obliczenia odszkodowania był art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z 1958 roku oraz zarządzenie Nr 1/73 Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 14 grudnia 1973r. Skarżący kasacyjnie nie wskazywał na naruszenie powyższych przepisów, jak również nie wskazywał by ewentualne naruszenie procedury wywłaszczeniowej miało wpływ na wysokość czy prawidłowość wyliczenia odszkodowania. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem sądowoadministracyjnym rażąco narusza prawo decyzja, w której odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, jakiegokolwiek biegłego, bez podstawy prawnej, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 21 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., przy czym uzasadniony został jedynie zarzut naruszenia art. 8 kpa. Skarżący kasacyjnie podniósł, że w bardzo zbliżonym stanie faktycznym i prawnym zarówno organy, jak i sądy administracyjne podjęły rozstrzygnięcie odmienne. Skarżący kasacyjnie wskazywał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 1959/11. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stan faktyczny i prawny obecnie kontrolowanej sprawy istotnie jest zbliżony do ww. sprawy, niemniej nie jest on identyczny. Po drugie na ocenę decyzji odszkodowawczej w postępowaniu nieważnościowym ma również wpływ upływ czasu, tj. ponad 40 lat od wydania decyzji wywłaszczeniowej i podejmowanie prób jej wzruszenia po tak długim okresie czasu. Po wydaniu ww. wyroku NSA w 2013 roku na ocenę spraw w postępowaniu nieważnościowym i zmianę orzecznictwa niewątpliwy wpływ miał Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015/5/62 uznał art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Trybunał przeanalizował kwestie treści i znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnej w czasie w relacji do mającej także status konstytucyjny zasady praworządności. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Po wydaniu wyroku Trybunału upływ czasu stanowił zatem jeden z elementów oceny skutków społeczno – gospodarczych ocenianych zarówno przez organy administracji , jak i sądy administracyjne w ramach przesłanki rażącego naruszenia prawa. Miał również wpływ na ocenę decyzji wywłaszczeniowej w obecnej sprawie. Nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego. Podstawą prawną orzeczenia były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94). W myśl art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Ustawa wywłaszczeniowa nie zawierała katalogu celów publicznych uzasadniających ewentualne dokonanie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Zatem badając prawidłowość orzeczenia wywłaszczeniowego, wydanego na podstawie tej ustawy oraz z uwagi na cel wywłaszczenia, niezbędne jest odwołanie się do obowiązujących w dacie wydawania decyzji regulacji zawartych w innych ustawach. W niniejszej sprawie będzie to ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117). Stosownie do treści art. 1 ust. 4 tej ustawy pracowniczy ogród działkowy jest urządzeniem użyteczności publicznej. W konsekwencji należy stwierdzić, że prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania orzeczenia dla realizacji celu w postaci założenia pracowniczego ogrodu działkowego, wywłaszczenie było dopuszczalne. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. "wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej". Ta "niezbędność" z pewnością zachodziła wówczas, gdy teren przeznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego bądź w decyzji o lokalizacji szczegółowej pod pracowniczy ogród działkowy zgodnie z ustawą z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Z ustaleń organów, przyjętych następnie przez sąd za podstawę orzekania wynika, że w dacie wywłaszczenia nieruchomości niezbędność wywłaszczenia potwierdzała decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 25 października 1973 r. zatwierdzająca plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu pracowniczych ogródków działkowych. Decyzja ta miała swoje oparcie w ustaleniach miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji (ogólnej). Skoro w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej obowiązek zakładania ogrodów działkowych był jednym z zadań nałożonych na gminy, to również gmina dla wykonania tego obowiązku miała prawo ustalenia lokalizacji i w konsekwencji nabycia odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia. Zgodnie z treścią art. 4 ustawy z 1949r., zgodnie z którym pracownicze ogrody działkowe tworzyło się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów, nie budzi wątpliwości , że ogrody te miały być tworzone w miastach, w odległości akceptowalnej dla jej przyszłych użytkowników. Jest też oczywistym, że nie mogły to być tereny już zabudowane lub użytkowane przemysłowo. W granicach miast jedynymi takimi terenami były gospodarstwa rolne i to te tereny przeznaczano na ogródki działkowe. Jakkolwiek taka praktyka musi budzić obecnie wątpliwości, niemniej w tamtym stanie prawnym nie było zakazu, jak podkreślił to Sąd I instancji, wywłaszczania gospodarstw rolnych. Skarżący kasacyjnie również takiego przepisu nie wskazał i nie podniósł zarzutu popartego przepisem prawa. Obowiązek gminy utworzenia ogrodów działkowych w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej, na co wskazał zarówno Sąd I instancji, jak i organ administracji w zaskarżonej decyzji, wynikał z obowiązującego prawa, w szczególności z dekretu z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz.U. z 1947 r. Nr 64, poz. 373), zgodnie z którym każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane w ramach ustalonego planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. Jak wskazał organ z akt archiwalnych wynika, że wnioskodawca wywłaszczenia, tj. Miejski Zarząd Gospodarki Terenami w Rzeszowie dysponował środkami finansowymi na realizację ogrodów działkowych, co dowodzi, jak wskazał organ, że inwestycja wpisana była zatwierdzony plan gospodarczy. Jeżeli ta inwestycja miała określony budżet w danym roku kalendarzowym, to gmina ten obowiązek musiała wykonać. Stąd też z uwagi na specyfikę zamierzenia konieczne było wywłaszczenie nieruchomości przeznaczonej na ten cel w planie miejscowym, skonkretyzowanym wspomnianą wyżej decyzją lokalizacyjną. Niezbędność wywłaszczenia wobec nałożonego na gminne obowiązku jest zatem oczywista. Lokalizacja ogródków działkowych była zaplanowanym i przygotowanym elementem rozwoju miasta Rzeszowa i z całą pewnością miała stanowić elementem infrastruktury gospodarczej i socjalnej nowo powstającej części aglomeracji miejskiej. Ponadto, pracowniczy ogród działkowy zgodnie ze wskazanymi powyżej przepisami stanowił "urządzenie użyteczności publicznej". W tym stanie sprawy, zdaniem NSA, brak jest uzasadnionych podstaw do postawienia zarzutu, że decyzja wywłaszczeniowa będąca przedmiotem postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie nie spełniła kryterium niezbędności i to nie tylko na cele użyteczności publicznej, ale także dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Odnosząc się do zarzucanego naruszenia art. 7 ust. 3 ustawy o ogrodach działkowych i pojęcia "odpowiednie" w rozumieniu tego przepisu, wskazać trzeba, że ustawa ta odnosiła to pojęcie do obszarów przeznaczonych na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. To w planie miejscowym miały być przewidziane na ten cel "odpowiednie obszary" (art. 4) ponadto gminie służyło prawo nabycia na ten cel "odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia" (art. 7 ust. 3). Oznaczało to, że w sytuacji, w której zaistniały okoliczności określone w art. 4 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, na gminach ciążył obowiązek podejmowania działań mających na celu zakładanie takich ogrodów (art. 5 ust. 1), a tereny ujęte na ten cel w planach miejscowych należało uznać za "odpowiednie". Może budzić wątpliwości prawidłowość wywłaszczenia gospodarstwa rolnego na cele ogródków działkowych z uwagi na sprzeczność ze szczególną ochroną własności indywidualnych gospodarstw chłopskich zagwarantowaną w art. 10 ust. 1 Konstytucji z 1952 r. Nie było jednakże w porządku prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej przepisu, który wprost wyłączałby możliwość wywłaszczenia takich nieruchomości. Przepisy wówczas obowiązującej ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz.U.1971.27.249) takiego zakazu również nie wprowadziły. Jedyne ograniczenie wiązało się z koniecznością poniesienia dodatkowych opłat lub, w przypadku gruntów o klasach I – IV, do zabezpieczenia górnej warstwy gleby (art. 15). Do zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się przy ocenie zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Powtórzyć w tym miejscu jedynie należy, że brak dokumentów z postępowania administracyjnego poprzedzającego wydaną decyzję nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności, jeżeli z innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że postępowanie takie zostało przeprowadzone. Ewentualne wątpliwości co do prawidłowości poszczególnych działań organów nie mogą być podstawą do uznania, że decyzja dotknięta jest z tego powodu wadą nieważności, jeżeli z porównania treści przepisów obowiązujących w dacie jej wydania i samą decyzją nie ma sprzeczności.. Z wyżej przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia odpowiadał prawu a w związku z tym - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji.