II SA/Bd 808/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego przyznania zasiłku rodzinnego stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia. P. z dnia [...] lutego 2018 r. J. W. złożyła wniosek do organu I instancji o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza Ż. z dnia [...].01.2016 r., nr [...]. z uwagi na pojawienie się nowych okoliczności faktycznych w sprawie, w związku z wyrokami wydanymi w przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Bd 224/17) i z dnia [...] czerwca 2017 r. (sygn. akt II SA/Bd 396/17), w których wykazano, że utrata dochodu z tytułu renty strukturalnej, stanowi "utratę dochodu" w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. d ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zainteresowana domagała się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza Ż. z dnia [...].01.2016 r., nr [...], którą odmówiono stronie przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2015/2016 na syna K. W.. Burmistrz Ż. postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] działając na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 124 § 1, art. 148 oraz art. 150 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił wznowienia postępowania wskazując, że w myśl art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest dopuszczalne, gdy jest wniesione do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, zaś Pani Wiechetek uchybiła temu terminowi. P. z dnia [...] kwietnia 2018 r. J. W. złożyła zażalenie na ww. postanowienie organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W kolejnym piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. skierowanym bezpośrednio do Prezesa Kolegium, strona wyjaśniła, że realizacja postanowień Sądu w sprawach dotyczących zasiłku rodzinnego na syna Karola, nastąpiła dopiero w dniu [...].01.2018 r., a poza tym organ I instancji nie zaprzeczył, iż dokonał wadliwej interpretacji przepisu dotyczącego "utraty dochodu". Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika, iż na skutek wniosku strony z dnia [...] lutego 2018 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza Ż. z dnia [...].01.2016 r., nr [...], organ I instancji wezwał J. W. do uzupełnienia wniosku o oświadczenie informujące o terminie uzyskania przez nią informacji o wyrokach Sądu z dnia [...] kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Bd 224/17) i z dnia [...] czerwca 2017 r. (sygn. akt II SA/Bd 396/17). W odpowiedzi na powyższe wezwanie zainteresowana w dniu [...] lutego 2018 r. złożyła oświadczenie, z którego wynika, iż informację o wyroku Sądu z dnia [...] kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Bd 224/17) otrzymała [...] maja 2017 r., zaś o wyroku z dnia [...] czerwca 2017 r. (sygn. akt II SA/Bd 396/17) otrzymała w dniu [...] lipca 2017r. Powyższe zdaniem Kolegium oznacza, że strona nie dochowała terminu jednego miesiąca określonego w art. 148 § 1 k.p.a., który wprost stanowi, iż strona może złożyć ze skutkiem prawnym podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Treść tego przepisu wyraźnie nawiązuje do dnia "dowiedzenia się" o podstawie wznowienia. Bieg terminu do wniesienia podania rozpoczyna się zatem już w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu okoliczności, w których strona upatruje podstaw do wznowienia postępowania, natomiast to, czy wymienione w podaniu przesłanki wznowieniowe w istocie mogą stanowić podstawę do uchylenia, czy odmowy uchylenia decyzji ostatecznej podlega badaniu w fazie rozpoznawczej postępowania wznowionego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1868/16). W skardze do Sądu J. W. zarzuciła wydanemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: obrazy art. 148 § 1 k.p.a poprzez błędne zastosowanie i uznanie przez organ administracji, że w przedmiotowej sprawie termin wskazany w powyższym przepisie nie został zachowany. Mając na uwadze powyższe uchybienia skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji z powodu wskazanych naruszeń, które miały jej zdaniem istotny wpływ na wynik postępowania. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie nie może się ostać, aczkolwiek z powodów innych, aniżeli podniesione w skardze. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd ocenia, czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz, czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne. Zgodnie natomiast z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej p.p.s.a.) Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżone postanowienie w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi, z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści, poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu prawnego w związku z wydaniem go z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyłącznym trybem weryfikacji nieostatecznej decyzji w kodeksie postępowania administracyjnego jest postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 k.p.a., albo wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Stosownie do regulacji zawartej w art. 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, co uwzględniwszy przepis art. 141 § 2 K.p.a. oznacza, że zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. Obowiązkiem organu jest wówczas należyte zbadanie w postępowaniu wstępnym, czy zażalenie zostało wniesione przez stronę postępowania administracyjnego w terminie przewidzianym przepisem art. 141 § 2 K.p.a. Warunkiem skuteczności wniesienia środka zaskarżenia jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania, gdyż uchybienie terminu powoduje bezskuteczność tego środka, czego następstwem jest ostateczność postanowienia. Rozpatrzenie przez organ środka zaskarżenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza, bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, tj. decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2006, s. 598). Rozpoznanie merytoryczne odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony oznaczałoby, że organ podjął działania bez podstawy prawnej, a wydanie przez niego rozstrzygnięcie dotknięte jest wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).- wyrok z dnia 29 października 2008 r. WSA w Warszawie sygn. VII SA/Wa 1263/08. Stanowisko powyższe należy odnieść także do zaskarżalnego w drodze zażalenia postanowienia. Sąd podnosi, iż uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy winien postanowić o uchybieniu terminu, w trybie art. 134 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r. o sygn. akt SA/Łd 2990/95, niepubl. - M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 777). Nie można bowiem przejść do merytorycznego rozpoznania zażalenia i wydać postanowienia w II instancji w sytuacji, gdy termin do jego wniesienia upłynął i nie postanowiono o jego przywróceniu (w aktach niniejszej sprawy brak jest postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia). Jak wynika z treści art. 141 § 2 K.p.a., zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. Po upływie tego ustawowego terminu wniesione zażalenie jest bezskuteczne, a orzeczenie organu I instancji uzyskuje walor orzeczenia ostatecznego. Organ odwoławczy, do którego strona wniosła zażalenie z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, traci bowiem uprawnienie do przeprowadzenia kontroli postanowienia wydanego przez organ I instancji. Zgodnie zaś z zasadą trwałości decyzji ostatecznej wskazanej w art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W kontrolowanej sprawie bezsporne jest to, że przesyłka pocztowa zawierająca postanowienie Burmistrza Ż. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] została skierowana na podany przez stronę adres do korespondencji i uznana za skutecznie doręczoną w trybie doręczenia zastępczego na podstawie art. 44 k.p.a. Należy bowiem wyjaśnić, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 42 § 1 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Z kolei, w myśl art. 43 § 1 zd. 1 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Stosownie natomiast do treści art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia [...] listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem jednak przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, że nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Takim dowodem dla organu nie jest wykazanie przez stronę, że nie otrzymała awiza, ale zwrotne potwierdzenie odbioru zawierające pełną informację, że adresat został zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i o miejscu oraz terminie z datą i podpisem doręczyciela (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2105/11, Lex nr 1403125). W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się przesyłka zawierająca postanowienie Burmistrza Ż. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], która została skierowana na podany przez stronę adres do korespondencji. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, przesyłkę nadano w dniu [...] marca 2018 r. Z powodu nieobecności adresata przesyłkę awizowano po raz pierwszy w dniu [...] marca 2018 r. i pozostawiono ją na okres siedmiu dni w Urzędzie Pocztowym Ż. 1. Zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki we wskazanym powyżej terminie i miejscu umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. W dniu [...] marca 2018 r. przesyłkę awizowano powtórnie, a następnie w dniu [...] marca 2018 r. zwrócono przesyłkę nadawcy z adnotacją "zwrot -nie podjęto w terminie". Skoro skarżąca nie odebrała ww. przesyłki we wskazanym terminie, należało uznać ją za doręczoną z upływem ostatniego dnia czternastodniowego terminu, liczonego od daty pierwszego awizo, tj. w dniu [...] marca 2018 r. W tej sytuacji termin do wniesienia zażalenia rozpoczął swój bieg od dnia [...] marca 2018 r., a upływał w dniu [...] kwietnia 2018 r. W zakreślonym terminie skarżąca nie złożyła zażalenia - uczyniła to dopiero w dniu [...] kwietnia 2018 r. (data nadania pisma w UP Ż. 1). Powyższe okoliczności wynikają jednoznacznie z akt rozpoznawanej sprawy, przy czym stwierdzić należy, iż dokument potwierdzenia odbioru ww. przesyłki zawiera wymagane dane, świadczące o dopełnieniu przez doręczyciela wszystkich czynności wymaganych zgodnie z art. 44 k.p.a. W tym miejscu podkreślić należy, że każde, nawet nieznaczne niedochowanie terminu określonego w art. 141 § 2 K.p.a. stanowi jego uchybienie i winno skutkować wydaniem ostatecznego postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. W ostatnio wskazanym przepisie zawarta jest norma prawna nakładająca na organ odwoławczy bezwzględny obowiązek stwierdzenia w drodze postanowienia wniesienia takiego spóźnionego zażalenia z uchybieniem terminu, jeżeli termin ten nie został przywrócony. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyda zatem, w oparciu o art. 134 k.p.a., postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. W tym stanie rzeczy Sąd działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia jako wydanego z rażącym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego.