II SA/Go 152/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 sierpnia 2018 r., nr XLVI/691/2018 w sprawie ustalenia dla terenu Gminy maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy oraz zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały. W dniu 30 sierpnia 2018 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr XLVI/691/2018 w sprawie: ustalenia dla terenu Gminy maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy oraz zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. z dnia 4 września 2018 r., poz. 1971), w której działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1, 3, 5 i 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (aktualnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2137 ze zm.; dalej jako u.w.t. lub ustawa) uchwaliła, co następuje: § 1. 1. Rada Miejska ustala na terenie Gminy maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych odrębnie dla poszczególnych rodzajów przeznaczonych do spożycia 1) poza miejscem sprzedaży: a) 100 zezwoleń o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa, b) 90 zezwoleń o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa), c) 90 zezwoleń o zawartości powyżej 18% zawartości alkoholu; 2) w miejscu sprzedaży: a) 70 zezwoleń o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa, b) 50 zezwoleń o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa), c) 50 zezwoleń o zawartości powyżej 18% zawartości alkoholu. § 2. Ustala się następujące zasady usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych 1. Sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych może odbywać się w odległości nie mniejszej niż 20 metrów od następujących obiektów: szkoły, przedszkola, inne placówki opiekuńczo-wychowawcze, miejsca kultu religijnego. 2. Odległość 20 metrów jest odległością mierzoną najkrótszą drogą dojścia od wejścia do miejsca sprzedaży napojów alkoholowych do wejścia do obiektów wymienionych w ust. 1. § 3. Traci moc uchwała nr XL/574/2014 z dnia 28 stycznia 2014 r. Rady Miejskiej w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży jak i poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy (Dz. Urz. Woj. z 2014 r. poz. 243). § 4. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi. § 5. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Skargę na ten akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył Prokurator Rejonowy, zaskarżając go w części obejmującej § 2. Prokurator zarzucił podjęcie zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 1 i art. 2 u.w.t. oraz art. 7 Konstytucji RP i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu podniósł, iż swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów u.w.t. Tworzenie zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. W ocenie Prokuratora przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia przez Gminę obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 u.w.t. Przyjęta w uchwale odległość 20m od obiektów chronionych oznacza bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Ponadto odległość ta przy przyjętym w uchwale sposobie jej mierzenia tj. najkrótszą drogą dojścia od wejścia do miejsc sprzedaży napojów alkoholowych do wejścia do obiektów chronionych, pozwala na usytuowanie punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych np. naprzeciwko lub niemal naprzeciwko okien szkoły lub przedszkola, po drugiej stronie drogi lub ulicy, czy też na tyłach budynku obiektu chronionego. Prokurator podkreślił, iż ustawa określa cele, które jednostka samorządu terytorialnego stanowiąc akt prawa miejscowego jest zobowiązana uwzględniać. Jeżeli ustawodawca wskazuje, że celem ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę w u.w.t. oznacza naruszenie prawa. Dlatego w ocenie Prokuratora przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 u.w.t. Przyjęta przez Radę odległość 20m od obiektów chronionych oznacza w rzeczywistości brak określenia jakichkolwiek zasad dotyczących usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a zatem brak jest realizacji celów ustawy. Założenie przez Radę bezpośredniego sąsiedztwa tych punktów z obiektami chronionymi, w sposób rażący kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczenia dostępności do alkoholu, w szczególności do osób nieletnich. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że gmina ma pewien zakres swobody w stanowieniu norm prawnych wynikających z delegowania uprawnień do samodzielnego określania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, co można wywieść z art. 12 ust. 3 u.w.t. Wskazał, iż podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska uznała, że odległość 20m od miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w stosunku do obiektów chronionych uwzględniła lokalne uwarunkowanie, gdyż ustawodawca właśnie to miał na myśli konstruując przepis art. 12 ust. 3 u.w.t. Określenie przez Radę odległości 20m dla miejsc, w których jest dostęp do alkoholu od obiektów chronionych w istocie stanowi faktyczne zaostrzenie stosowanych dotychczas od ponad 14 lat zasad, gdyż wcześniej było to 10m, a jeszcze wcześniej był zakaz bezpośredniego przylegania takiego miejsca do obiektu chronionego. Tak więc zwiększenie odległości do 20m stanowi, w ocenie Burmistrza, realizację na terenie Gminy celu ustawy, jakim jest ograniczenie spożycia alkoholu. Ponadto zauważył, że określenie zasad usytuowania to tylko jeden z instrumentów, w który ustawodawca wyposażył jednostkę samorządu terytorialnego do realizacji celów ustawy i wskazał, iż Rada corocznie przyjmuje program przeciwdziałania alkoholizmowi, w którym określa szereg zadań, jakie realizowane są przez gminę w celu przeciwdziałania nadużywaniu alkoholu, profilaktyki, edukacji, wychowania z poszanowaniem zasady nienadużywania alkoholu. Wobec tego na terenie Gminy prawidłowo realizowana jest polityka zarówno państwa jak i lokalnego samorządu w zakresie wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi. Stąd ustalone zasady usytuowania uwzględniają panujące na terenie Gminy realne uwarunkowania lokalizacji miejsc dostępności alkoholu i ich położenie wobec obiektów chronionych nie budząc negatywnych reakcji i zachowań ze strony mieszkańców. Zwiększenie odległości spowodowałoby zakaz sprzedaży alkoholu w około dziesięciu placówkach prowadzonych od szeregu lat, dla których sprzedaż alkoholu stanowi istotny dochód i utrzymanie. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Prokurator Okręgowy poparł skargę, a nadto zarzucił kwestionowanemu zapisowi § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały istotne naruszenie art. 14 ust. 1 u.w.t. wskazując, że usytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych to nic innego jak ich rozmieszczenie w terenie względem miejsc chronionych, tj. objętych bezwzględnych zakazem sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych uregulowanym wprost w art. 14 ust. 5 u.w.t. Upoważnienie do ustalenia zasad usytuowania miejsc podlegać musi ścisłej wykładni. Rada może na podstawie art. 14 ust. 6 u.w.t. uzupełnić zakazy ustawowe czasowo lub na stałe zakazami lokalnymi, wprowadzonymi na terenie gminy, w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na obszarach gminy, ale gdy okaże się to uzasadnione ze względu na charakter tych miejsc. Dlatego wprowadzając na terenie gminy zakazy lokalne powinna posługiwać się takimi zwrotami językowymi, które pozwalają je zindywidualizować i odróżnić od innych tego samego rodzaju miejsc, obiektów lub obszarów na terenie gminy. Tymczasem Rada Miejska w zaskarżonej uchwale wyszła ponad upoważnienie ustawowe w sytuacji, gdy swoich działań nie oparła na upoważnieniu wynikającym z treści art. 14 ust. 6 ustawy. Prokurator zauważył, że choć prawdopodobnie intencją Rady było zakazanie sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie miejsc kultu religijnego (obiektów sakralnych, cmentarza) ze względu na znaczenie religijne tych miejsc, zaś przy uchwalaniu zasad usytuowania chodziło organowi o stworzenie strefy ochronnej wokół tych miejsc – to jednak znaczenie normy nie może być dorozumiane i nie może tworzyć niejasności. O ile szkoły, przedszkola, placówki opiekuńczo-wychowawcze są ustawowo miejscami chronionymi (art. 14 ust. 1 pkt 1 u.w.t.), których dotyczy bezwzględny zakaz, to miejsca kultu religijnego taką ochroną nie zostały objęte. Tym samym tworzenie wokół miejsc kultu religijnego strefy ochronnej poprzez określenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odległości nie mniejszej niż 20m, bez ich zindywidualizowania i podawania w uchwale podstawy materialnoprawnej swoich kompetencji do ustanowienia zakazów lokalnych (art. 14 ust. 6 u.w.t.) jest przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej z dnia 30 sierpnia 2018 r., nr XLVI/691/2018 w sprawie ustalenia dla terenu Gminy maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy oraz zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...] września 2018 r., poz. 1971. Uchwała ta, jako akt prawa miejscowego, zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji i mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej. Dlatego jej postanowienia w szczególności nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania ani być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa. Jak już wyżej zauważono zaskarżona uchwała została podjęta między innymi na podstawie art. 12 ust. 3 u.w.t., zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Z przepisu tego wynika upoważnienie rady do uregulowania w drodze uchwały wskazanej w nim materii. Należy przy tym pamiętać, że o ile gmina ma pewną swobodę w stanowieniu norm prawnych, wynikającą z delegowania uprawnień do samodzielnego określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, to jednak zasady przyjęte w uchwale w tym przedmiocie muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wyrażonymi w preambule oraz art. 1 i 2 ustawy. Oznacza to, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko niecelowy, ale również sprzeczny z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 1995 r., SA/Kr 2937/94). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zgodzić się z wyrażonym w skardze stanowiskiem Prokuratora, iż przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały w części dotyczącej kwestionowanego § 2 doszło do naruszenia przez Radę obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 u.w.t. Po pierwsze przyjęte przez Radę w § 2 ust. 1 usytuowanie (położenie) miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odległości nie mniejszej niż 20m od obiektów chronionych, tj. szkół, przedszkoli, innych placówek opiekuńczo-wychowawczych, miejsc kultu religijnego – oznacza w rzeczywistości bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z tymi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. W ocenie Sądu przyjęta przez Radę odległość punktów sprzedaży od obiektów chronionych w żaden sposób nie ogranicza dostępności do alkoholu i nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania. Można wręcz powiedzieć, że wprowadza fikcyjne ograniczenia dostępności do alkoholu, co stoi w oczywistej sprzeczności z ustawowym celem, jakim jest szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkohol (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., II GSK 1497/15, CBOSA). Po drugie określony w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały sposób mierzenia odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktami sprzedaży napojów alkoholowych, zgodnie z którym odległość 20m jest odległością mierzoną najkrótszą drogą dojścia od wejścia do miejsca sprzedaży napojów alkoholowych do wejścia do obiektów wymienionych w ust. 1 (obiektów chronionych) – nie może spełnić celów wynikających u.w.t. Mając na uwadze chociażby szerokość obiektów szkolnych lub przedszkolnych wraz z boiskiem lub placem zabaw dla dzieci i położenie wejścia do tego obiektu oraz położenie wejścia do punktu sprzedaży (podawania) napojów alkoholowych, to może okazać się, że punkt taki będzie bezpośrednio przylegał do granic obiektu szkolnego (boiska, placu zabaw) lub będzie w bezpośredniej bliskości. Tym samym nie można tu mówić o ograniczeniu dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich, w a konsekwencji realizacji celów wynikających z ustawy. Dodatkowo mając na uwadze treść odpowiedzi na skargę, w której podkreślono, że ustalone zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podania napojów alkoholowych uwzględniają panujące na terenie Gminy realne uwarunkowania lokalizacji miejsc dostępności alkoholu i ich położenie wobec obiektów chronionych, a zwiększenie odległości spowodowałoby zakaz sprzedaży alkoholu w około dziesięciu placówkach prowadzonych od szeregu lat – należy jednoznacznie wskazać, iż zapisy § 2 zaskarżonej uchwały w rzeczywistości prowadzą do obejścia zasad i celów ustawy. Za chybiony należało natomiast uznać zarzutu Prokuratora wyrażony w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2019 r. wskazujący, że zapis § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały istotnie narusza art. 14 ust. 1 u.w.t. Kwestionowany zapis uchwały stanowi, że sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych może odbywać się w odległości nie mniejszej niż 20 metrów od następujących obiektów: szkoły, przedszkola, inne placówki opiekuńczo-wychowawcze, miejsca kultu religijnego. Określa on zatem usytuowanie (położenie, rozmieszczenie) miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego itp. Celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkohol (por. wyroki NSA z dnia 19 grudnia 2018 r., II GSA 1546/18, z dnia 10 maja 2012 r., II GSK 497/11, CBOSA). Kwestionowany przez Prokuratora zapis nie wskazuje w jakich miejscach zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych i tym samym nie narusza art. 14 ust. 1 u.w.t. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 2 zaskarżonej uchwały. ----------------------- # 2