I SA/Wa 121/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania G. W., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 2016 r., nr [...], o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko M. S.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożył G. W.. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z dnia [...] lipca 2016 r. G. W. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko w wieku poniżej 18 roku życia – M. S.. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], Burmistrz Miasta [...] odmówił przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko M. S. wskazując na niespełnienie przesłanek zawartych w ustawie z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195). Odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta [...] złożył G. W. wskazując, iż jest ojcem dwojga dzieci, które podlegają jego władzy rodzicielskiej i pozostają na jego utrzymaniu. Podniósł, iż w wyroku rozwodowym Sąd Okręgowy w [...] powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom i nie orzekł o sposobie kontaktów skarżącego z córką. W konsekwencji, dziecko K. W. jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców i winno być zaliczane do członków rodzin obojga rodziców. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 2 pkt. 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i podniósł, że do składu rodziny włączyć można zamieszkujące wspólnie, pozostające na utrzymaniu dzieci do ukończenia 25 roku życia. Natomiast w sytuacji gdy rodzice dziecka są rozwiedzeni, żyją w separacji lub w rozłączeniu, do członków rodzin obydwojga rodziców można wliczyć tylko takie dziecko, które zgodnie z orzeczeniem sądu znajduje się pod opieką naprzemienną. W ocenie organu, warunkiem uznania, że dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną, jest przedłożenie orzeczenia sądu w tym przedmiocie. Tymczasem w powołanym przez skarżącego wyroku sąd ustalił, że miejscem zamieszkania małoletniej K. W. jest miejsce zamieszkania matki i nie orzekł o sposobie kontaktów skarżącego z córką. Z żadnej innej części orzeczenia nie wynika, aby dziecko znajdowało się pod opieką naprzemienną. Organ odwoławczy wskazał, iż ustawodawca nie wprowadził jakiegokolwiek wyjątku od zasady, że możliwe jest wpisanie dziecka w skład rodziny obojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu tylko wówczas, gdy sad orzekł o opiece naprzemiennej. Organ uznał, iż analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonana w świetle wskazanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował obowiązujące przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożył G. W. zarzucając organowi naruszenie: - art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 kpa poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym; - art. 10 § 1 kpa poprzez niezawiadomienie strony o zebranym materiale dowodowym i umożliwienia składania wniosków w sprawie; - błędną interpretację art. 2 pkt. 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która miała bezpośredni wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Powołując się na powyższe naruszenia G. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi zarzucono organowi odwoławczemu rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym przy rozpatrywaniu odwołania, bowiem od dnia wniesienia odwołania do dnia wydania decyzji upłynęło aż 87 dni. Skarżący zarzucił ponadto organowi niewykonywanie wynikającego z art. 36 kpa obowiązku powiadomienia o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy oraz podaniu nowego terminu. Ponadto, zarzucił, iż nie został wezwany do uzupełnienia braków formalnych. W ocenie skarżącego, organ naruszył również art. 10 § 1 kpa nie powiadamiając go o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków w sprawie. Skarżący wskazał ponadto, iż organ dokonał w sprawie błędnej interpretacji art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Podniósł, iż pojęcie opieki naprzemiennej pojawiło się dopiero w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci z 2016 r., natomiast wyrok o ustaniu jego związku małżeńskiego wydano w marcu 2015 r. Wskazał, iż na zgodny wniosek stron w treści ww. wyroku, uwzględniając wolę rodziców dziecka, Sąd Okręgowy w [...] powierzył obojgu rodzicom wykonywanie władzy rodzicielskiej bez żadnych ograniczeń w tym obszarze. Sąd Okręgowy nie orzekł też o sposobie kontaktów ojca z córką. Zapisy te, w ocenie skarżącego, jednoznacznie wskazują, iż każdy z rodziców, w tym ojciec, posiadają nielimitowany w czasie oraz miejscu kontakt z dzieckiem oraz dysponują pełną władzą rodzicielską, co jest zgodne z art. 58 § 1 i § 1b, art. 97 § 1, art. 107 § 3 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego z dnia 25 lutego 1964 r. (Dz. U. z 1964, nr 9, poz. 59 z późn. zm.). Powołany wyrok nie wyklucza zatem możliwości faktycznego sprawowania opieki naprzemiennej nad dzieckiem skarżącego przez oboje rodziców. W ocenie skarżącego, w tym konkretnym przypadku mamy do czynienia z w pełni zachowaną, pozostającą po stronie obojga rodziców i uzgadnianą między sobą oraz w żaden sposób nieograniczoną w formie opieką, wychowywaniem, przebywaniem z dzieckiem jak i jego utrzymaniem. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał wyrok jednego z wojewódzkich sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta [...] nie naruszają przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 2016 r., nr [...], o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko M. S.. Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowią przepisy ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. 2016.r, poz.195), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. W przedmiotowej sprawie wniosek złożył ojciec dziecka. Ponadto, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Z kolei, stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 14 ustawy, ilekroć w tej ustawie mowa jest o pierwszym dziecku, to oznacza to jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18 roku życia. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka (art. 4 ust. 2), do dnia ukończenia przez dziecko 18. roku życia (art. 4 ust. 3). Powodem odmowy przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na syna M. S. było uznanie przez organ, iż córka skarżącego nie znajduje się pod opieką naprzemienną obojga rodziców, a co za tym idzie nie można jej zaliczyć do rodziny skarżącego w rozumieniu przepisów powołanej ustawy. Definicję rodziny zawiera art. 2 pkt 16 ustawy. Stosownie do powołanego przepisu rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Z powyższej regulacji wynika, iż opieka naprzemienna to sposób opieki nad dzieckiem po rozwodzie (separacji) rodziców polegający na przyznaniu każdemu z rodziców, przez sąd, prawa do pieczy nad dzieckiem w określonym czasie w ciągu roku. Istotne jest przy tym, iż opiekę naprzemienną cechuje równość pomiędzy rodzicami w sprawowaniu pieczy nad dzieckiem, które mieszka i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców. Zatem, jeżeli rzeczywista opieka jest sprawowana w taki sposób, że w powtarzających się okresach każdy z rodziców sprawuje wyłączną opiekę nad dzieckiem, to będą podstawy do uznania że mamy do czynienia z opieką naprzemienną. Z akt sprawy wynika, iż skarżący posiada dwoje dzieci: K. W. i M. S.. Z dowodów znajdujących się w aktach sprawy (wyrok Sądu Okręgowego w [...] z [...] marca 2016 r.) wynika, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad córką K. W. sąd powierzył obojgu rodzicom. Jednocześnie, sąd zobowiązał oboje rodziców do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania K. W. i z tego tytułu zasądził od skarżącego na rzecz małoletniej K. W. alimenty w kwocie po 300 złotych miesięcznie płatne do rąk K. W.. Jak już wskazano powyżej, instytucję opieki naprzemiennej musi cechować równość pomiędzy rodzicami w sprawowaniu pieczy nad dzieckiem, które mieszka i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców. Takiej symetrii pomiędzy rodzicami w sprawowaniu pieczy nad małoletnią K. W. nie potwierdzają akta sprawy. Przeciwnie, ze znajdującego się w aktach wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] marca 2016 r. wynika, iż to wyłącznie skarżący został obciążony obowiązkiem uiszczania alimentów na rzecz małoletniej K. W.. Ponadto, w korespondencji elektronicznej do organu z 1 sierpnia 2016 r. skarżący wskazał, iż mieszkająca w [...] córka przyjeżdża do niego w weekendy z uwagi na ograniczenie obowiązkami szkolnymi, a w sierpniu 2016 r. wyjeżdżają w góry na wspólne wakacje. W ocenie Sądu, w powołanych okolicznościach nie można uznać aby K. W. znajdowała się pod opieką naprzemienną obojga rodziców, o której mowa w art. 2 pkt 16 ustawy z 11 lutego 2016 r. Jak wskazano powyżej, immanentną cechą opieki naprzemiennej jest to, iż w powtarzających się, równych odstępach czasu rodzice sprawują na przemian wyłączną opiekę nad dzieckiem. Opisane zaś kontakty skarżącego z córką nie potwierdzają aby skarżący sprawował nad córką faktyczną opiekę w równych, regularnych odstępach czasowych na przemian z matką dziecka. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie można występowania opieki naprzemiennej określonej w art. 2 pkt 16 ustawy wywodzić z samego faktu powierzenia przez sąd obojgu rodzicom wykonywania władzy rodzicielskiej czy niezawarcia w wyroku sądu ograniczeń co do sposobu i zakresu kontaktów z dzieckiem. Podkreślić należy, że czym innym jest wykonywanie przez oboje rodziców władzy rodzicielskiej czy sposób kontaktów z dzieckiem, a czym innym sprawowanie przez oboje rodziców na przemian w regularnie powtarzających się, równych odstępach czasu wyłącznej opieki nad dzieckiem. W ocenie Sądu, nie można z instytucji wyjątkowej, w praktyce bardzo rzadko stosowanej przez sądy, czynić reguły. Taka sytuacja prowadziłaby bowiem do nadużywania tej instytucji w praktyce, co sprzeciwiałoby się zamysłowi ustawodawcy. Podsumowując, skoro zebrany materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, iż K. W. znajduje się pod naprzemienną opieką obojga rozwiedzionych rodziców, to nie można jej zaliczyć do rodziny skarżącego w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. W konsekwencji, rozstrzygnięcie organów o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko jest prawidłowe. Ponadto, Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa. Podnieść trzeba, iż powołany przepis statuuje zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż podnosząc naruszenie tej zasady przez organ koniecznym jest wykazanie przez stronę, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła ona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć to naruszenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r., II OSK 881/10, Lex nr 746920 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r. II OSK 1279/09, Lex nr 746442). Dopiero wykazanie przez stronę, że naruszenie przez organ wspomnianej zasady uniemożliwiło jej podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia powołanego przepisu. Takiego zaś wpływu braku powiadomienia z art. 10 § 1 kpa na wynik sprawy skarżący nie wykazał. Nie mógł również skutecznie podważyć zaskarżonej decyzji podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 35 § 1 i art. 36 kpa poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia niniejszej sprawy. Bezczynność organu administracji może być bowiem zwalczana przez stronę w odrębnym trybie, w drodze zażalenia na niezałatwienie sprawy przez organ administracji w ustawowym terminie, a w razie bezskuteczności tego środka, w drodze skargi na bezczynność organu w załatwieniu sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), orzekł jak w sentencji.