II SA/Go 137/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 listopada 2005 r., nr XXVII/162/05 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa położonego w Gminie stwierdza nieważność § 9 ust. 1 i § 10 ust. 2 w zakresie użytego w nich zwrotu "w szczególności" oraz § 9 ust. 1 tiret 2, § 10 ust. 2 pkt 11, § 11ust. 1, § 13, § 14, § 15, § 16, § 17, § 18, § 19, § 20, § 21, § 22, § 23, § 24, § 25 i § 40 ust. 3 w zakresie zwrotu " a w sprawach finansowych Skarbnik Gminy" zaskarżonej uchwały. Rada Miejska podjęła w dniu 29 listopada 2005 r., na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm. – określanej dalej jako u.s.g.), uchwałę nr XXVII/162/05 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa położonego w Gminie. Prokurator Rejonowy wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zaskarżając ją w części obejmującej: - § 9 ust. 1 w zakresie fragmentu "w szczególności jako podjętego z istotnym naruszeniem art. 35 i 36 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; - § 9 ust. 1 w zakresie w jakim przepis ten przyznaje kompetencje wyboru sołtysa i rady sołeckiej zebraniu wiejskiemu, a także § 14, § 15 ust. 2, 4 i 5, § 18 ust. 1, § 19 ust. 2 i 3, § 20 ust. 1 oraz § 21 ust. 2 w zakresie w jakim przepisy te odnoszą się do zebrania wiejskiego, jako organu elekcyjnego, jako podjętych z istotnym naruszeniem art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g.; - § 10 ust. 2 pkt 12, który nakłada na sołtysów obowiązek dokonywania poboru inkasa niektórych lokalnych podatków i opłat, zgodnie z odrębnymi uchwałami rady podjętymi w oparciu o przepisy szczególne, jako podjętych z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 8 oraz art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., a także art. 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, przy czym zarzut ten sprecyzowany został w piśmie Prokuratora Okręgowego z dnia [...] marca 2019 r., którym wskazano jako zaskarżony § 10 ust. 2 pkt 11 zamiast § 10 ust. 2 pkt 12; - § 11 ust. 1 w zakresie w jakim przepis ten nakłada na sołtysa obowiązek uczestnictwa w sesjach Rady Gminy jako podjęty z rażącym naruszeniem art. 37a u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji; - § 17 ust. 1 przez przyjęcie, że "Zebranie Wiejskie jest upoważnione do przeprowadzania wyborów oraz podejmowania uchwał w obecności co najmniej 1/10 uprawnionych do głosowania osób", a w § 17 ust. 2, że "W przypadku braku określonego w ust. 1 quorum następne zebranie odbywa się po upływie 30 min., bez względu na liczbę obecnych na zebraniu", jako podjęte z istotnym naruszeniem art. 36 ust. 2 u.s.g., albowiem u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej żadnego kworum, a zatem każde wybory, bez względu na frekwencję, będą ważne i wyłonią sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wyżej wskazanych przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uznanie jej za zasadną. Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. Prokurator wniósł dodatkowo o stwierdzenie nieważności § 40 ust. 3 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej scedowania kontroli i nadzoru w sprawach finansowych na Skarbnika Gminy, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, albowiem obowiązki te powinien wykonywać Wójt Gminy. Ponadto Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności wszystkich paragrafów zawartych w rozdziale 4 "Ordynacja wyborcza do wyborów Sołtysa i Rady" z uwagi na zarzuty podniesione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności - jako następstwo naruszenia prawa - ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej pozostawała uchwała Rady Miejskiej z dnia 29 listopada 2005 r. Nr XXVII/162/05 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa położonego w Gminie. Podstawę prawną uchwały stanowiły m.in. przepisy art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast art. 35 ust. 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Użycie przez ustawodawcę w powyższym przepisie zwrotu "w szczególności" oznacza, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami, statut jednostki pomocniczej gminy, jakim jest sołectwo, może zawierać regulacje dodatkowe. Z powyższego nie można jednak wywieźć uprawnienia gminy do określenia kompetencji sołectwa również w formie katalogu otwartego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2018 r., III SA/Kr 1451/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 marca 2019 r., III SA/Łd 27/19). Wobec powyższego, w ocenie Sądu użycie przez Radę Miejską zwrotu "w szczególności" przy określaniu kompetencji zebrania wiejskiego (§ 9 ust. 1 uchwały) oraz sołtysa (§ 10 ust. 2 uchwały) stanowi rażące naruszenie prawa. Tym samym zarzuty Prokuratora w powyższym zakresie należy uznać za uzasadnione. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego § 9 ust. 1 tiret drugie zaskarżonej uchwały, w świetle którego do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór, odwołanie sołtysa i rady sołeckiej, wskazać należy, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys – organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie to stosowany zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. U.s.g. nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. wyroki WSA w Opolu: z dnia 15 września 2009 r., II SA/Op 225/09; z dnia 18 stycznia 2007 r., II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 lutego 2017 r., II SA/Ol 1429/16). Wobec tego zarzut Prokuratora w powyższym zakresie należało uznać za zasadny. Konsekwencją zaś uznania zapisu § 9 ust. 1 tiret drugie za niezgodny z prawem było stwierdzenie nieważności całego Rozdziału 4 zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Ordynacja wyborcza do wyborów Sołtysa i Rady Sołeckiej", obejmującego przepisy § 13, § 14, § 15, § 16, § 17, § 18, § 19, § 20, § 21, § 22, § 23, § 24 oraz § 25, dotyczące dalszego przebiegu procesu wyboru sołtysa i rady sołeckiej. W ocenie Sądu, konieczne było wyeliminowanie wszystkich postanowień statutu regulujących tryb wyboru powyższych organów, nawet tych, które nie dotyczyły kompetencji zebrania wiejskiego w tym zakresie, ponieważ nie mogłyby one samodzielnie i efektywnie funkcjonować w obrocie prawnym. Za uzasadniony Sąd uznał również zarzut Prokuratora naruszenia obowiązujących przepisów prawa poprzez nałożenie na sołtysa w § 10 ust. 2 pkt 11 zaskarżonej uchwały obowiązku dokonywania poboru inkasa niektórych lokalnych podatków i opłat zgodnie z odrębnymi uchwałami Rady podjętymi w oparciu o przepisy szczególne. W obowiązujących ustawach podatkowych przewidziano możliwość wykorzystywania sołtysa do poboru podatków stanowiących dochody budżetów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym podjęcie decyzji co do zarządzenia poboru podatku w drodze inkasa, określenia inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso powierzono radom gmin w drodze aktów prawa miejscowego (uchwał). Podmioty, na które rady gmin nałożą obowiązek poboru podatku w drodze inkasa, są zobligowane do jego wykonywania. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwrócono uwagę na konieczność ścisłego korzystania przez organy stanowiące gmin z przyznanych im w przedstawionym zakresie kompetencji. Istnieje po stronie rady gminy uprawnienie do określenia (wskazania) inkasentów do dokonywania poboru podatków leśnego, rolnego i od nieruchomości od osób fizycznych, a także ustalenia ich wynagrodzenia (art. 6b ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym, art. 6 ust. 8 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym, art. 6 ust. 12 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych), jednakże wskazanie inkasentów powinno mieć postać konkretnego określenia, odnoszącego się do zindywidualizowanego podmiotu – przez podanie imienia i nazwiska w przypadku osoby fizycznej. Obowiązek inkasenta do pobrania podatku i wpłacenia go we właściwym terminie do organu podatkowego wynika z przepisów dotyczących poszczególnych rodzajów podatków, które przewidują taką możliwość pobierania danego podatku w drodze inkasa i procedury ustanawiania podmiotów inkasentami. Nadanie statusu inkasenta nie wynika zatem z art. 9 Ordynacji podatkowej i samego faktu wykonywania takich czynności. Zgodnie bowiem z tym przepisem inkasentem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, obowiązana do pobrania od podatnika podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu. Nie można tym samym tego podmiotu kreować w sposób abstrakcyjny, wiążąc go na przykład z pełnieniem określonej funkcji publicznej. Do tego zaś zmierza zaskarżony przez Prokuratora § 10 ust. 2 pkt 11 statutu. Innymi słowy, inkasent nie może być abstrakcyjnym, niedookreślonym jednoznacznie podmiotem, ani dla organu podatkowego, ani dla osoby uiszczającej daninę (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 kwietnia 2016 r., II SA/Go 227/16; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2008 r., II FSK 1526/06). Rada gminy uprawniona jest do ustalenia w drodze uchwały organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej, a w tym – stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. – do określenia organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej, co czynić musi w granicach określonych przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Sformułowanie ogólnej kompetencji do pobrania podatku bądź innych opłat z odesłaniem do właściwej uchwały rady gminy, zdaniem Sądu, wykracza poza zakres ustawowej delegacji określonej w przywołanym przepisie. Odnosząc się do zarzutu istotnego naruszenia prawa poprzez nałożenie w § 11 ust. 1 uchwały na sołtysa obowiązku brania udziału w sesjach Rady Miejskiej, Sąd wskazuje, że przepis art. 37a u.s.g. przewiduje, iż przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, natomiast nie ma on takiego obowiązku. Zobligowanie sołtysa do uczestniczenia w sesjach Rady Miejskiej niewątpliwie narusza wskazany przepis art. 37a u.s.g., a tym samym czyni zarzut Prokuratora zasadnym. W ocenie Sądu, nie mógł się ostać w obrocie prawnym również § 40 ust. 3 zaskarżonej uchwały, w zakresie w jakim przyznaje skarbnikowi gminy kompetencje do sprawowania kontroli i nadzoru nad działalnością organów sołectwa w sprawach finansowych. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. w statucie jednostki pomocniczej gminy (sołectwa) konieczne jest określenie zakresu i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. W świetle art. 11a ust. 1 u.s.g. organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta); skarbnik gminy jest natomiast wyłącznie głównym księgowym budżetu, powoływanym i odwoływanym przez radę gminy na wniosek wójta (art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Powierzenie zatem skarbnikowi uprawnień do kontrolowania i nadzorowania działalności organów sołectwa w sprawach finansowych, który bez wątpienia nie jest organem gminy, stoi w sprzeczności z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, Sąd uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w sentencji wyroku.