II OSK 1390/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1243/16 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] w Rz. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1243/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...]" z siedzibą w Rz., na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, uchylił zaskarżone postanowienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, mając na względzie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, mając na względzie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie, dlaczego ustalenie, czy w sprawie było wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko oraz czy w obszarze oddziaływania obiektu znajdują się miejsca dostępne dla ludności ma znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, - art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu, że organy administracji ponownie rozpatrujące sprawę winny dokonać prawidłowych ustaleń, mając na względzie, że brak podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w tym zakresie, 2) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez: - naruszenie art. 3 pkt 6 i 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że modyfikacje dotyczące stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na istniejącej wieży Polkomtela zlokalizowanej na parceli nr [...] w T.przy ul. M. stanowią rozbudowę stacji bazowej wymagającą pozwolenia na budowę, - naruszenie art. 29 ust. 2 pkt. 15 i art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit. b ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wyżej określona stacja bazowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy uczestnik [...] S.A. nie był obowiązany do dokonania zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na budowę, - naruszenie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że dopuszczalne jest wymierzenie opłaty legalizacyjnej, ponieważ doszło do rozbudowy stacji bazowej wymagającej pozwolenia na budowę. Wskazując na powyższe podstawy skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz uczestnika [...] S.A. w Warszawie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 9 kwietnia 2019 r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] w Rz. podniosło, że w aktualnym i jednolitym orzecznictwie nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z rozbudową, a nie montażem, jak podnosi inwestor. Ponadto, decyzja o umorzeniu postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach była wiążąca albowiem oceny dokonywał organ właściwy do jej wydania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych należy najpierw odnotować, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Jako podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia podał przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Z rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w jakimkolwiek aspekcie Sąd zakwalifikował uchybienia organu odwoławczego jako stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. są bezzasadne. Najpierw stwierdzić należy, że trafność zajętego przez Sąd stanowiska nie może być podważana z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. Bezskuteczny jest więc zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu, że organy powinny dokonać prawidłowych ustaleń, mimo że, zdaniem skarżącego, brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w tym zakresie. Kolejny z tych zarzutów polegał na niewyjaśnieniu, dlaczego ustalenia w zakresie wymagania przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz znajdowania się w obszarze oddziaływania obiektu miejsc dostępnych dla ludności mają znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Najpierw stwierdzić warto, że kwestia ta została przez Sąd pierwszej instancji omówiona w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ponadto odnotować należy, że zagadnienia wskazane przez wnoszącą kasację zostały przez Sąd rozważone z uwagi na uznanie ich za istotne przez organ odwoławczy. Stanowiły przecież przyczynę zastosowania przez WINB dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. Kontrolując zaskarżoną decyzję właśnie pod kątem zgodności z art. 138 § 2 K.p.a., Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Rybnika, polegające na umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, było wiążące, w spornych kwestiach, na etapie opłaty legalizacyjnej. Oznaczało to istotną wadliwość zaskarżonej decyzji. Szczegółowe rozważenie dopuszczalnego zakresu postępowania wyjaśniającego w sprawie opłaty legalizacyjnej, uwarunkowane przesłankami materialnoprawnymi wydania postanowienia w tym przedmiocie nie było w tej sytuacji proceduralnej konieczne. Można jednak dodać, że jednym z warunków ustalenia opłaty jest stwierdzenie, że inwestor działał w warunkach samowoli, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z zarzutami inwestora, należało więc odnieść się do charakteru prawnego wykonanych robot budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że roboty wykonane przez [...] S.A. polegały na wymianie istniejących anten sektorowych ze wspornikami metalowymi, o mocy 5409W, 5409W i 5409W oraz dodatkowym zamontowaniu jednej anteny sektorowej o mocy 5286W. Na tej podstawie przyjął, że doszło do zwiększenia lub ogólnej zmiany sumarycznej mocy zainstalowanych anten, a więc doszło do rozbudowy stacji bazowej. W konsekwencji PINB przyjął, że roboty te, nieobjęte zwolnieniami wskazanymi w art. 29-30, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Zakwalifikowanie takich robót jako rozbudowy obiektu budowlanego znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 789/17; wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3341/14; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1494/15; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14). Z uwagi na reformatoryjny charakter postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu zażaleniowego było ponowne ustalenie stanu faktycznego co do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, tj. ewentualnego zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Jak wynika z powyższych uwag, organ zażaleniowy błędnie uznał, że znaczenie mogą mieć ustalenia w zakresie przesłanek z art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego. Kwestie te zostały przesądzone. Kluczowe znaczenie mają natomiast okoliczności związane ze zwiększeniem sumarycznej mocy anten. W postępowaniu zażaleniowym nie ustalono stanu faktycznego co do okoliczności istotnych, nie jest zatem możliwe wiążące przesądzanie zagadnień związanych z zastosowaniem norm prawa materialnego. Przedwczesne jest w konsekwencji merytoryczne odniesienie się do zarzutów naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ust. 1,2 i 3 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do robót wykonanych przez skarżącą. Możliwe jest jednak i pożądane wypowiedzenie się w zakresie wykładni przepisów normujących roboty budowlane. Po części wynika to już poprzedzających rozważań, ale dla pełnej jasności dodać można, że ponowne rozpoznanie zażalenia nie może abstrahować od utrwalonej wykładni art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego w związku art. 3 pkt 6, 7 i 7a Prawa budowlanego, według której, rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest instalowaniem urządzeń, na obiektach budowlanych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.