II SA/Kr 1295/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J.P. i A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 4 sierpnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej skargę oddala. Starosta W. decyzją z dnia 23 lutego 2016 r., znak [....] , na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 2 i 8 w związku z art. 11 ust. 1,1a, art.12 ust. 1,4,6,7,13,14, art. 4 ust. 11, 12 i 13 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.) oraz art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej "K.p.a.", orzekając z urzędu: stwierdził, że użytki rolne klasy PsIII o powierzchni 262,00 m2 wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, wchodzące w skład działki nr [....] o pow. całkowitej 262,00 m2 położonej w I. , gm. A. , przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy A. na cele nierolnicze, zostały trwale wyłączone z produkcji rolniczej pod utwardzenie drogi wewnętrznej - dojazd do działek budowlanych przez A.P. i J.P. - współwłaścicieli ww. działki - bez decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej. zezwolił A. i J.P. na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu stanowiącego użytki rolne klasy PsIII o pow. 262,00m2, wchodzące w skład nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] położonej w I. , gm. A. pod utwardzenie drogi wewnętrznej - dojazdu do działek budowlanych. 3. ustalił A. i J.P. należność jednorazową z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu określonego w punkcie 2, stanowiącego użytki rolne o pow. 262,00m2 w klasie PsIII pod utwardzenie drogi wewnętrznej - dojazdu do działek budowlanych na kwotę 7.635,99 zł, a należność podwyższył o 10%, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, do kwoty 8.399,59 zł, a następnie zwolnił właścicieli z obowiązku uiszczenia należności podwyższonej, gdyż wartość wolnorynkowa gruntu w dniu jego faktycznego wyłączenia z produkcji rolniczej jest wyższa od kwoty należności podwyższonej. 4. ustalił A. i J.P. opłatę roczną z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolnej gruntu określonego w punkcie 2, stanowiącą 10% należności podwyższonej, tj. 839,96 zł, którą należy uiszczać przez 10 lat do dnia 30 czerwca każdego roku, począwszy od roku 2016 do roku 2025 włącznie na konto Urzędu Marszałkowskiego Województwa [....] , 5. zobowiązał A. i J.P. , że w razie zbycia przedmiotowej działki należy uprzedzić nabywcę o obowiązku przejęcia wszelkich płatności określonych niniejszą decyzją. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania, wskazując m.in., że Starosta W. , zawiadomieniem z dnia 12 listopada 2014 r., znak : [....] , wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej w obrębie działki nr [....] położonej w I. bez decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej. W przedmiotowej sprawie Starosta W. decyzją z dnia 12 marca 2015 r., znak: [....] stwierdził, że użytki rolne klasy Pslll o powierzchni 262,00 m2 wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, wchodzące w skład działki nr [....] położonej w I. , gm. A. , przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy A. na cele nierolnicze, zostały trwale wyłączone z produkcji rolniczej pod utwardzenie drogi wewnętrznej - dojazd do działek budowlanych przez A. i J.P. , współwłaścicieli ww. działki, bez decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Równocześnie zezwolono A. i J.P. na wyłączenie ww. gruntów z produkcji rolniczej i ustalono opłatę roczną w wysokości 839,96 zł płatną przez 10 lat tj. od roku 2015 do roku 2024 włącznie. A. i J.P. złożyli w dniu 10 kwietnia 2015 r. odwołanie. Decyzją z dnia 28 maja 2015 r., znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w ww. decyzji wskazało, że organ l instancji nie ustalił, kiedy dokładnie doszło do faktycznego trwałego wyłączenia przez A.P. i J.P. użytków rolnych klasy Pslll o powierzchni 262,00m2 wchodzących w skład działki nr [....] położonej w I. pod utwardzenie drogi wewnętrznej- dojazdu do działek budowlanych. W wyniku podjęcia licznych - opisanych w decyzji - czynności dowodowych organ l instancji orzekł, jak w decyzji z dnia 23 lutego 2016 r., znak [....] i wskazał, iż zebrane w przedmiotowej sprawie dowody jasno wskazują, że A. i J.P. , przed przystąpieniem do budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [....] w I. , nie uzyskali wymaganej prawem decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego oznaczonych jako pastwiska trwałe Pslll, w obrębie działki nr [....] w I. , na której znajduje się dojazd do budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Państwo P. posiadają jedynie decyzję Starosty W. z dnia 19 maja 2008 r., znak: [....] zezwalającą na wyłączenie 240,98 m2 gruntów rolnych z produkcji rolniczej z działki nr [....] położonej w I. , pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz dojścia i dojazdy. Od w/w decyzji odwołanie w terminie złożyli A.P. i J.P. W odwołaniu podnieśli zarzut naruszenia art. 7, 70, 75§1, 77§1, 86 i 107§3 K.p.a. poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do twierdzeń odwołujących zawartych w piśmie z dnia 22 grudnia 2014 r., przez niewskazanie przyczyn, dla których organ odmówił im wiarygodności, błędne ustalenie daty faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i sprawcy tej czynności; zaniechanie przesłuchania stron postępowania na wskazane wyżej okoliczności - co w konsekwencji doprowadziło do wadliwej oceny zebranych dowodów i zaniechania weryfikacji zebranego niepełnego materiału oraz wydania błędnej decyzji. W odwołaniu podniesiono także zarzut naruszenia art. 10 w zw. z art. 28 i 30§4 i 5 K.p.a. poprzez niezapewnienie udziału w sprawie wszystkim stronom, a w szczególności pominięcie osób zamieszkujących na posesji bezpośrednio graniczącej z działką będącą przedmiotem postępowania. Ponadto zarzucono naruszenie art. 11 ust. 1, 1a i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich błędne zastosowanie. Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 4 sierpnia 2016r., znak [....] , działając na zasadzie art. 2, art. 4 pkt 11 i 12, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, 3, 4, 6, 7, 8, 13, 14 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. - o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2015 poz. 909 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z regulacją art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas l, II, III, IIla, lllb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 oraz gruntów leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Dodatkowo ustawodawca w art. 28 ust 2 ww. ustawy przesądził, iż w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Art. 5 ust. 1 ww. ustawy przesądza, że co do zasady organem właściwym w sprawach ochrony gruntów jest starosta. Badając prawidłowość zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu w obrębie działki nr [....] położonej w miejscowości I. , gmina [....] . Dnia 22 września 2015 r. przeprowadzono wizję w terenie na działce nr [....] w I. W trakcie wizji ustalono, że działka nr [....] położona w I. jest faktycznie utwardzona i w całości wyłączona z produkcji rolniczej. Na działce tej rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu. Działka nr [....] w I. została wysypana tłuczniem. Na ww. działce rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu poprzez proces inwestycyjny polegający na utwardzeniu działki. Działka wykazuje powiązanie funkcjonalne z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, a nie z produkcją rolną i stanowi urządzoną drogę niezbędną do obsługi budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych na działkach sąsiednich oraz zapewnia połączenie tych budynków z drogą publiczną - gminną. Ustalono, że na działce nr [....] znajduje się droga dojazdowa do budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [....] w I., stanowiącego własność A.P. oraz do budynków mieszkalnych T.O. i J.N. Zgodnie z oświadczeniem J.P. , przedmiotowa droga służyła wcześniej jako dojazd do gruntów rolnych (pól), należących do matki A.P. Obecnie żaden ze współwłaścicieli działki nr [....] nie posiada gospodarstwa rolnego. J.P. oświadczył, że droga ta była utwardzana wcześniej popiołem, w celu poprawy dojazdu do pól i posesji mieszkalnych. Kolegium przychyliło się do ustaleń organu l instancji, iż trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej zajętego pod utwardzenie drogi wewnętrznej, tj. dojazd do działek budowlanych w obrębie działki nr [....] , dokonali A. i J.P. Ustalenia te wynikają z materiału zebranego w wprawie, w tym z wyjaśnień A. i J.P. , którzy wyjaśnili, że jedyne prace, jakie były wykonywane na działce nr [....] w I. , to prace naprawcze, ponieważ po zakończeniu prac budowlanych jako inwestorzy byli zobowiązani do pozostawienia i przywrócenia drogi do stanu sprzed rozpoczęcia prac budowlanych. A. i J.P. wskazali także, że musieli wykonać ww. prace na przedmiotowej działce, ponieważ dojazd i dojście do ich działki, na której został wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny, został uszkodzony przez ciężki sprzęt, jaki tam pracował, a także przez wykopy linii wodociągowej i kanalizacyjnej, które zgodnie z planem przebiegają po działce nr [....] w I. Zdaniem SKO przeprowadzone postępowanie wykazało, że A. i J.P. nie uzyskali wymaganej prawem decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego oznaczonych jako pastwiska trwałe Pslll, w obrębie działki nr [....] w I. , na której znajduje się dojazd do budynku mieszkalnego jednorodzinnego. A. i J.P. posiadają jedynie decyzję Starosty W. z dnia 19 maja 2008 r., znak: [....] , zezwalającą na wyłączenie 240,98 m2 gruntów rolnych z produkcji rolniczej z działki nr [....] , położonej w I. , pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz dojścia i dojazdy. W ocenie organu odwoławczego organ l instancji, zgodnie z zaleceniami Kolegium zawartymi w decyzji z dnia 28 maja 2015 r., znak: [....] , ustalił okoliczność, kiedy doszło do faktycznego trwałego wyłączenia przez A.P. i J.P. użytków rolnych klasy Pslll o powierzchni 262,00m2 wchodzących w skład działki nr [....] położonej w I., gm. [....] pod utwardzenie drogi wewnętrznej-dojazdu do działek budowlanych. Podjęte przez organ l instancji czynności i działania w celu ustalenia tejże okoliczności zostały opisane w uzasadnieniu decyzji organu l instancji. Ustalono, że do faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej w obrębie działki nr [....] doszło w listopadzie 2008 r. Ustalenia te wynikają z tego, że budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [....] w I. rozpoczęto w 2008 r. i wówczas zaczęto wykorzystywać przedmiotową działkę jako dojazd do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ustalono także, że istniejąca droga, znajdująca się na działce nr [....] w I. , przed przystąpieniem przez A.P. do budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [....] , stanowiła drogę dojazdową do gruntów rolnych. Działka nr [....] położona w Inwałdzie stanowiła, zgodnie z ewidencją gruntów, użytki rolne klasy Rlllb. Kolegium przychyliło się również do oceny organu l instancji, iż rozpoczęcie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [....] w I. spowodowało zmianę przeznaczenia funkcji przedmiotowego dojazdu z drogi dojazdowej do gruntów rolnych na drogę dojazdową do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i konieczne stało się uzyskanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych klasy Pslll z działki nr [....] położonej w I. Wyłączony grunt (działka nr [....] położona w I.) zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [....] przeznaczony jest na cele nierolnicze (uchwała Nr XLIII-405-06 Rady Miejskiej w [....] z dnia 30 marca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy [....] w zakresie parceli położonych w miejscowości I. ; Dz.U.W......2006.315.2217). Zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [....] z dnia 1 lipca 2015 r. - działka nr [....] położona w I. znajduje się w terenie oznaczonym symbolem 14.3/11 MN1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zatem w/w działka przeznaczona jest na cele nierolnicze. Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z regulacją art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organ administracji, a w tym konkretnym przypadku Starosta Wadowicki, w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, co ma miejsce w niniejszej sprawie, decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, iż organ l instancji wydając zaskarżoną decyzję wziął pod uwagę wyjaśnienia wskazane w piśmie odwołujących się z dnia 22 grudnia 2014 r. Między innymi w oparciu o wyjaśnienia złożone w tym piśmie ustalono, że to A. i J.P. dokonali wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, zajętego pod utwardzenie drogi wewnętrznej, tj. dojazd do działek budowlanych w obrębie działki nr [....] . Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie organ l instancji dołożył wszelkiej staranności, aby ustalić datę faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, co zostało wyżej w decyzji opisane i organ odwoławczy przychylił się do tych ustaleń. Wskazał, że w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji, prowadzonym na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, osoby zamieszkujące w budynkach usytuowanych na sąsiednich nieruchomościach nie są stronami postępowania. SKO wyjaśniło, iż decyzja organu l instancji została doręczona T.O. i J.N. , ponieważ ustalono, że na działce nr [....] znajduje się droga dojazdowa do budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [....] w I. , stanowiącego własność A.P. oraz do budynków mieszkalnych T.O. i J.N. Kolegium wskazało, iż zbadało prawidłowość postępowania pierwszoinstancyjnego i ustaliło, iż organ l instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ prowadzący postępowanie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Dokonał wszechstronnej oceny okoliczności przedmiotowej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium wskazało, że organ l instancji przeprowadził pełne postępowanie wyjaśniające, poprawnie ustalił stan faktyczny sprawy, zawiadomił strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (karta nr 218) i strony nie złożyły żadnych uwag w wyznaczonym terminie. A.P. i J.P. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania a to : - art. 35 § 3 i 36 § 1 K.p.a. polegające na niezałatwieniu sprawy odwołania w terminie określonym w art. 35 § 3 przy jednoczesnym braku zawiadomienia stron o przyczynach niemożności rozpatrzenia wniesionego środka odwoławczego w ustawowym terminie; - art. 10 w zw. z art. 28 i 30 § 4 i 5 K.p.a. poprzez niezapewnienie udziału w sprawie wszystkim stronom, a w szczególności pominięcie osób zamieszkujących na posesji nr [....] przy ulicy [....] , których nieruchomość w postaci działki nr [....] bezpośrednio graniczy z działką będącą przedmiotem postępowania oraz nieustalenie następców prawnych zmarłego J.N. ; 2. obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 11 ust. 1, 1a i 4 oraz art.28 ustawy z dnia 3 grudnia 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędne jego zastosowanie; 3. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieustaleniu osoby, która naniosła znak "dr" na działce nr [....] oraz podstaw prawnych takiej decyzji - co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bez uprzedniego wyłączenia tego gruntu z produkcji rolnej, bez winy skarżących. Przy tak postawionych zarzutach skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania wobec skarżących, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji w celu uzupełnienia postępowania w nakazanym kierunku oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący w pierwszej kolejności wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie wobec nich postępowania, bowiem – ich zdaniem - postępowanie zostało przeprowadzone nie dość wnikliwie, a materiał dowodowy został niewłaściwie oceniony, gdyż nie oni są sprawcami wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Dalej skarżący podnieśli, że doszło do obrazy art. 35 § 3 i 36 § 1 K.p.a. przez organ odwoławczy, bowiem odwołanie wraz z aktami sprawy zostało mu wysłane w dniu 18 marca 2016 r., a jego rozpoznanie nastąpiło dopiero po 5 miesiącach, tj. 4 sierpnia, przy czym ekspediowano je 16 sierpnia 2016 r. SKO zatem ewidentnie uchybiło obowiązkowi wynikającemu z przytoczonych przepisów. Zarówno organ l, jak i II instancji, całkowicie zignorowały podniesiony w odwołaniu zarzut braku udziału w postępowaniu osób zamieszkujących na posesji nr [....] przy ulicy [....] , których nieruchomość w postaci działki nr [....] bezpośrednio graniczy z działką będącą przedmiotem postępowania; fakt ten, już z samego powodu jego stwierdzenia, winien skutkować uchyleniem decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji Starosty W. , gdyż organ nie zapewnił wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu; nie ustalił także następców prawnych zmarłego w toku postępowania J.N. , czym naruszył dyspozycję art. 10§ 1 K.p.a. Organy obu instancji do porządku dziennego przeszły nad kluczowym, zdaniem skarżących, elementem postępowania, a mianowicie nieustaleniem autora naniesienia oznaczenia "dr" na mapie zasadniczej, ani podstaw prawnych takiej decyzji, co w konsekwencji spowodowało, że zarówno pełnomocnik stron J.B. , jak i geodeta P.J. odstąpili od sprawdzenia w stosownych rejestrach rodzaju gruntu na działce [....] , wiarygodnie w zasadzie wyjaśniając powody tego zaniechania. Organy zadowoliły się enigmatyczna odpowiedzią z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o braku możliwości ustalenia kiedy i kto to oznaczenie na tym dokumencie naniósł. Okoliczność ta uniemożliwia im dochodzenie roszczeń regresowych /w przypadku nieuwzględnienia niniejszej skargi/ wobec osoby lub organu winnego stwierdzonego zaniedbania. Skarżący podnieśli ponadto, że takie postępowanie organu podważa wiarygodność organów administracji państwowej, samorządowej, osłabia wiarę i zaufanie do wytwarzanych przez nie dokumentów, które strona wykorzystuje w dobrej wierze, że są one zgodne ze stanem rzeczywistym. Skutki tego urzędniczego zaniedbania ponoszą niesłusznie skarżący. Rzeczą oczywistą jest, że gdyby pełnomocnik stron /J. B. / wiedział o tym, iż jest grunt rolny, to z całą pewnością poinformowałby A. i J. P. o konieczności wystąpienia do Starosty [....] o wydanie decyzji o wyłączeniu tego gruntu z produkcji rolnej tym bardziej, że pełnomocnik ten posiadał w tym zakresie właściwą wiedzę, bowiem wystąpił do tego starosty o wyłączenie części gruntu na działce, na której skarżący uzyskali pozwolenie na budowę. Skarżący wskazali, że mają świadomość tego, że zapisy ustawy nie przewidują żadnych sytuacji wyjątkowych (a taką – zdaniem skarżących - niewątpliwie jest niniejsza sprawa), które umożliwiłyby organowi, ale nie Sądowi, odstąpienie od wydawania decyzji administracyjnej lub umorzenia postępowania, czy wymierzenia niższej należności w przypadku spełnienia przesłanek z art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżący podnieśli, że liczą jednak na przychylność i zdrowy rozsądek Sądu, bo ich zdaniem nie naruszyli, nawet nieumyślnie, obowiązującego prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Materiał dowodowy został zebrany i oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy wskazać, że przepis art. 28 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 909 ze zm.), stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji, zamieszczony został w rozdziale 7 ustawy "Kontrola wykonania przepisów ustawy". Przedmiotem kontroli jest więc m.in. sprawdzenie przestrzegania przez podmioty korzystające z gruntu przeznaczonego na cele rolnicze zasad wynikających z tej ustawy. Podstawowa zasada (art. 7 ust. 1 ww. ustawy) stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Druga z zasad stanowi, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, przeznaczonych na cele nierolnicze - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Kolejną zasadą jest wprowadzenie dla osoby, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych. Przepis art. 28 ustawy wprowadza wyraźne rozróżnienie sankcji za naruszenie przepisów ustawy, w zależności od rodzaju naruszenia: w ust. 1 przewiduje sankcję finansową wyłączenia (opłatę w wysokości dwukrotnej należności) w przypadku wyłączenia gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, zaś ust. 2 przewiduje - w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 obowiązek wydania takiej decyzji oraz sankcję finansową (podwyższenie należności o 10 %). Stosownie zaś do definicji zwartej w przepisie art. 4 pkt 11 tejże ustawy przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Wymagane omawianym przepisem "stwierdzenie wyłączenia z produkcji" oznacza zatem konieczność ustalenia faktu polegającego na wprowadzeniu realnych zmian w istniejącej rzeczywistości - rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Dopiero ustalenie tego faktu daje podstawę do wydania decyzji, o jakiej mowa. Przechodząc do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy należy wskazać, że organ ustalił, iż faktyczny zakres wyłączenia z produkcji rolnej gruntu obejmuje użytki rolne klasy PsIII o powierzchni 262,00 m2 wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, wchodzące w skład działki nr [....] o pow. całkowitej 262,00 m2 położonej w I. , gm. [....] , przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [....] na cele nierolnicze, które zostały trwale wyłączone z produkcji rolniczej pod utwardzenie drogi wewnętrznej - dojazd do działek budowlanych przez A.P. i J.P. - współwłaścicieli ww. działki - bez decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Powyższe ustalenia organu zostały dokonane na podstawie obszernie zgromadzonego, a szczegółowo opisanego w decyzji organu I instancji, materiału dowodowego, a ustalenia te należy uznać za trafne. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ww. ustawy może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie gruntów z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie definiuje pojęcia produkcji rolniczej, użytkowania rolniczego, zatem należy się odnieść do powszechnie rozumianej treści tego pojęcia, a także uwzględnić wykładnię celowościową. Użytkowanie rolnicze gruntu można określić jak działalność rolniczą polegającą na wytwarzaniu produktów zwierzęcych lub roślinnych z własnych upraw. Użytkowanie rolnicze gruntu wiąże się z uprawą roślin oraz chowem i hodowlą zwierząt, uprawą mechaniczną gruntu mającą na celu produkcję ziemiopłodów rolniczych, tzn. płodów rolnych zbieranych z pół w celu wykorzystania ich do konsumpcji, przemysłu lub na paszę. Przez produkcję rolną można rozumieć proces przekształcenia zasobów w dobra, proces produkcyjny jaki należy przeprowadzić na gruncie rolniczym, aby uzyskać plony – zbiory, tj. zasiewy, pielęgnacja, zbiór. Natomiast nierolniczym użytkowaniem terenu będzie takie, na którym podejmowana działalność nie będzie miała wyżej opisanego charakteru rolniczego - produkcyjnego, ani użytkowania terenów, które nie będą spełniały charakteru pomocniczego względem prowadzonej produkcji rolniczej. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 i pkt 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są m. in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, a także grunty rolne zajęte pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych. Do postępowań dotyczących wyłączenia gruntu z produkcji wiążące są zapisy w ewidencji gruntów. Jak wynika z akt administracyjnych, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 25.09.2014 r., działka nr [....] położona w I. była określona w ewidencji gruntów użytkiem rolnym klasy PsIII - pastwiska trwałe, zatem stanowiła grunt rolny w rozumieniu przepisów art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych oraz paragrafu 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Po zakończeniu inwestycji, tj. budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [....] położonej w I. przez A.P. dokonano zmiany użytku rolnego klasy RIIIb na użytek "B" - teren zabudowy mieszkalnej w obrębie działki nr [....] położonej w I. , na powierzchni 624,00 m2 oraz użytku rolnego klasy PsIII na użytek "dr" na powierzchni 262,00m2 w obrębie działki nr [....] w I. Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zmienione Rozporządzeniem z dnia 29 listopada 2013 r. Ministra Administracji i Cyfryzacji (DzU. z 2013 r., poz. 1551) w § 68 określa zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Kontrolowane postępowanie, było prowadzone w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który ma zastosowanie w przypadku stwierdzenia, iż grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2. Prawodawca przewidział możliwość zalegalizowania tego stanu rzeczy poprzez wydanie przez organ z urzędu decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji, z jednoczesnym ustaleniem należności podwyższonej o 10%. Stwierdzenie wyłączenia gruntu z produkcji oznacza konieczność ustalenia faktu polegającego na rozpoczęciu innego, niż rolnicze lub leśne, użytkowanie gruntu oraz rzeczywistego wyłączenia z produkcji rolniczej dodatkowej części przedmiotowych nieruchomości (Uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. OPS 13/96, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. IV SA/Wa 2355/06). Art. 28 ust. 2 ww. ustawy nie wyłącza stosowania do sytuacji w nim opisanej postanowień przepisów rozdziału 3 ww. ustawy. Przepis art. 28 ust. 2 wprost nakazuje wydanie decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, przy której wydawaniu stosuje się m.in. art. 12, 12a, 13 i 14. W takim razie wydając decyzję zezwalającą na wyłączenie w trybie art. 28 ust.2 ww. ustawy stosuje się wszystkie przepisy, jakie znajdują zastosowanie przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 11 ust. 1 i 2 (vide wyrok WSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. IVSA/WA 1226/10). Trafnie uznał organ I instancji, że sprawcami trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, zajętych pod utwardzenie drogi wewnętrznej - dojazd do działek budowlanych w obrębie działki nr [....] bez stosownej decyzji, są skarżący A. i J.P. , a do faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej w obrębie działki nr [....] doszło w listopadzie 2008 r. Potwierdza to zebrany w sprawie i prawidłowo oceniony przez organy materiał dowodowy. Dowody wskazują, że A. i J.P. , przed przystąpieniem do budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [....] w I. , nie uzyskali wymaganej przepisem prawa decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego oznaczonych jako pastwiska trwałe PsIII w obrębie działki nr [....] w I. , na której znajduje się dojazd do budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Skarżący A. i J.P. posiadają jedynie decyzję Starosty W. z dnia 19 maja 2008 r., znak: [....] , zezwalającą na wyłączenie 240,98 m2 gruntów rolnych z produkcji rolniczej z działki nr [....] położonej w I. pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz dojścia i dojazdy. Z akt sprawy wynika, że istniejąca droga, znajdująca się na działce nr [....] w Inwałdzie, przed przystąpieniem przez skarżących do budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [....] , stanowiła drogę dojazdową do gruntów rolnych i nie wymagała, z uwagi na zapis art. 2 pkt 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Działka nr [....] położona w I. stanowiła, zgodnie z ewidencją gruntów, użytki rolne klasy RIIIb. Rozpoczęcie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [....] w I. spowodowało zmianę przeznaczenia funkcji przedmiotowego dojazdu, z drogi dojazdowej do gruntów rolnych, na drogę dojazdową do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i inwestor winien był uzyskać decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów rolnych klasy PsIII z działki nr [....] położonej w I. Należy wskazać, że regulacja dotycząca ewidencji gruntów i budynków została zawarta w ustawie z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. 2016 poz. 1629) oraz w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U.2016 poz.1034). Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje m.in. informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. W myśl art. 20 ust. 3 tej ustawy, grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Z kolei zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1 ww. ustawy zawiera operat ewidencyjny (art. 24 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Zgodnie z § 46 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Z kolei w myśl § 47 ust. 1 tego rozporządzenia aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Z powyższych przepisów, zdaniem Sądu, jednoznacznie wynika, że jedynym, a zarazem istotnym, dowodem klasyfikacji gruntów rolnych, którego przeprowadzenie jest niezbędne w postępowaniu w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, są dane o gruntach rolnych zawarte w ewidencji gruntów. Z przepisów tych wynika bowiem, iż w sprawach o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej to właśnie dane z ewidencji gruntów są wiążące co do rolniczego charakteru określonych gruntów, jak również co do bonitacyjnej klasy gleby (podobnie NSA w wyroku z dnia 25 sierpnia 1989 r., sygn. akt SA/Wr 1168/88, Baza Orzeczeń LEX nr 10088, który wprawdzie dotyczył ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm., lecz nadal pozostaje aktualny w zakresie sposobu oceniania wagi zapisów zawartych w ewidencji gruntów dla oceny rolniczego charakteru określonych gruntów). Ustalenie klasyfikacji gleboznawczej gruntów rolnych jest przy tym niezbędne dla określenia wysokości należności i opłat rocznych wskazanych w art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podstawy ustaleń faktycznych w tym zakresie nie stanowi jednak treść decyzji zatwierdzającej zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów, lecz treść zapisów zawartych w ewidencji gruntów. Z art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, iż obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Moment faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej został przez organy prawidłowo ustalony, co wynika z uzasadniania decyzji. Nie ma podstaw, by kwestionować prawidłowo ustaloną i wyliczoną przez organ, w oparciu o art. 12 ww. ustawy, należność z tytułu trwałego wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolniczej. Tym samym zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie i nie ma tu znaczenia fakt naniesienia na mapie zasadniczej oznaczenia "dr" co do działki nr [....] , ani też brak złej woli ze strony skarżących, bądź osób je reprezentujących. Nie może również zostać uwzględniony zarzut skargi dotyczący niewłaściwego ustalenia kręgu stron postępowania, w tym niezapewnienia udziału w sprawie wszystkim stronom, a w szczególności pominięcia osób zamieszkujących na posesji przy ul. [....] , czy nieustalenia następców prawnych zmarłego J.N. Jak wskazywano wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uprawnionym do zgłoszenia zarzutu nie wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym bez swojej winy jest wyłącznie ta osoba, która domaga się uczestnictwa w nim. Z tych też przyczyn podstawę do uchylenia decyzji ze względu na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.) czyli przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., do której zmierza ten zarzut, może skutecznie podnieść tylko osoba, której ona bezpośrednio dotyczy (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08; z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1628/08, publ. OSP 2011 r., z. 2, poz. 23; z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1781/08; z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 277/10; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10). W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego terminowości załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym należy wskazać, iż stronie przysługiwało, zgodnie zarówno z regulacją art. 37 § 1 K.p.a., jak i art. 227 K.p.a., prawo do reagowania na bieżąco - w toku postępowania - na przedłużające się, w jej ocenie, postępowanie prowadzone przez organ administracji. Ten zarzut, w niniejszej kontrolowanej sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jest bezprzedmiotowy i nie podlega ocenie Sądu, ani też nie ma i nie może mieć jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sądowo-administracyjnej. Sąd natomiast nie dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania, o jakich mowa w art. 7, art. 10 w zw. z art. art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera opis ustalonego w sprawie stanu faktycznego, analizę zebranych dowodów. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób pełny i dało podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w sposób niebudzący wątpliwości ocenił materiał dowodowy. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia ustosunkował się do zarzutów odwołania, dokonując oceny prawidłowości wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji. Nie doszło też do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ żaden z jej zarzutów nie okazał się uzasadniony, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.